Política de Conteúdo Local (PCL) do Setor Petróleo Brasileiro

As políticas de conteúdo local (PCL) constituem um dos vários instrumentos de política de desenvolvimento setorial, ou política industrial orientada pelo Estado. Este último escolhe (pick) os segmentos (the winners) que considera mais relevantes para o desenvolvimento do país e lhes confere tratamento diferenciado definindo conteúdos locais mínimos que devem ser satisfeitos. É a chamada política de “escolher os vencedores” (pick the winners)[1].

A PCL, por construção, substitui importações de uma determinada parcela dos insumos utilizados por produção nacional. O modelo de desenvolvimento entre as décadas de 30 e 80 não apenas brasileiro, mas de vários outros países latino-americanos, se baseou nessa ideia de substituir importações para se industrializar e crescer.

De outro lado, a avaliação de se um dado tipo de política é positiva para o desenvolvimento é o efeito sobre a produtividade do país. De fato, a frase do Nobel em economia Paul Krugman^[2] reproduzida acima constitui um entendimento compartilhado por praticamente todos os economistas.

O foco, porém, da política de substituição de importações não era incrementar a produtividade, mas simplesmente aumentar a produção industrial local do país a qualquer custo. Assim, a política de substituição de importações foi sendo cada vez mais questionada, dado que a busca de se tornar uma economia autárquica internalizando toda a cadeia produtiva foi demonstrando impactar negativamente a produtividade. O motivo é muito simples: não dá para ser o melhor em tudo e, portanto, querer fazer tudo implica abrir mão de importar o que é mais barato e melhor.

Nos últimos 30 anos se discutem duas visões distintas sobre este tipo de política de desenvolvimento. Primeiro, a visão de que o ideal é deixar funcionar o livre mercado, sem intervenção de política pública, especialmente evitando a proteção da indústria nacional em relação ao exterior. Nesse sentido, o Estado não deveria realizar políticas setoriais de exceção, mas apenas políticas horizontais que afetassem todo o setor produtivo.

Mais do que isso, PCLs iriam no sentido oposto da produtividade da economia. Hay (2015)[3], por exemplo, mostra que a liberalização das importações no Brasil entre o final da década de 80 e a primeira metade da década de 90 gerou grandes ganhos na produtividade total dos fatores. Lisboa, Menezes e Schor (2010)[4] confirmam que há uma relação positiva entre a redução da tarifa de importações de insumos e o crescimento da produtividade no Brasil. Como o conteúdo nacional é uma proteção mais forte que aquela feita via tarifa, sua relação com a produtividade também seria negativa.

A OCDE[5], no entanto, constata que, a despeito da relação negativa entre políticas de conteúdo nacional e o desenvolvimento econômico, tem havido aumento substancial no uso de tais medidas no mundo. Desde a crise financeira de 2008/2009 foram adicionadas 145 novas políticas de conteúdo local no mundo, o que estaria distorcendo o comércio de bens intermediários, com impactos negativos no emprego e crescimento.

A segunda visão defende que haveria espaço sim para políticas industriais de desenvolvimento, mas que estas devem ser orientadas para promover exportações com base em incremento da produtividade. Krugman (1984)[6] mostra que, com retornos crescentes de escala, a proteção das importações pode ser um instrumento de aumento de produtividade e promoção das exportações. Amsden (2001)[7] defende que a proteção implementada pelas economias asiáticas, baseadas na promoção de exportações permitiu que indústrias se tornassem internacionalmente competitivas.

A ideia é que o crescimento de tais setores geraria efeitos de transbordamento (externalidades positivas) para o resto da economia, na forma de aprimoramento tecnológico por exemplo. Como o mercado não precifica estes efeitos, caberia à intervenção do governo fazê-lo via política setorial que almejaria distorcer essa sinalização em favor do investimento no setor tido como “vencedor” ou “campeão” de forma a ampliar a produtividade do país. Daí que, nessa segunda visão, uma PCL poderia ter um efeito positivo sobre a produtividade e, portanto, sobre o desenvolvimento.

De qualquer forma, mesmo nesta visão que resgata um papel positivo para a proteção à indústria nacional, o importante não é simplesmente substituir importações e aumentar a produção local, mas fazê-lo incrementando a produtividade. Ou seja, nas duas visões, contra e pró-intervenção, a métrica da produtividade se mantém incólume.

Sendo assim, essa segunda visão mais positiva sobre políticas protecionistas apresenta diferenças em relação às políticas mais clássicas de substituição de importações. Uma distinção chave é que tais políticas de proteção à indústria local têm que ser temporária[8].

Note-se que a necessidade de uma PCL per se indica que os prestadores de serviços locais não seriam, pelo menos no curto prazo, os mais eficientes a fornecer os bens e serviços. Isto implica que o custo da tecnologia local, no momento, é maior do que aquele das empresas estrangeiras. Assim, pela perspectiva da produtividade, a única razão para aceitar custos mais elevados no curto prazo é considerá-los como um “investimento” em que se espera um processo de aprendizado (learning by doing) das empresas locais para fazerem melhor no futuro. Assim, se as PCLs, de fato, induzirem às empresas locais escalarem a sua produtividade, poderão justificar o sacrifício presente. E o fato de as PCLs serem temporárias proverá os incentivos para que as empresas beneficiárias envidem esforços para serem mais produtivas e sobrevivam.

A PCL, antes de tudo, deve ser, conforme Almeida (2015)[9], com base em BNDES (2009)[10], um exercício de “seleção de empresas locais competitivas, capazes de atuar no mercado internacional”.  Ou seja, nem todas as empresas locais beneficiárias do programa serão exitosas. Na verdade, provavelmente, a maioria não o será. A PCL deve ser desenhada de forma a se transformar em um mecanismo de “revelação” ou “descoberta” das empresas mais eficientes. Essa “revelação” ocorrerá de forma muito simples: estarão “reveladas” as empresas que “passarem no teste do mercado”, continuando a sua atividade ao final como fornecedoras, agora de forma voluntária, dos bens e serviços mesmo após a remoção da proteção[11].Se for necessário estender indefinidamente a proteção é porque o objetivo de incrementar a produtividade não está sendo alcançado, o que indica ser melhor remover a política.

Mais importante ainda, os beneficiários devem acreditar que ela será realmente temporária e não deslocar seus recursos escassos do esforço para serem mais produtivos para a arena de lobby que vise prolongar a PCL. Nesse sentido, é preciso que o governo estabeleça um compromisso crível de que irá remover a PCL no prazo considerado, o que, em geral, depende do ambiente institucional. Para firmar tal compromisso, os critérios sobre o que representa o sucesso ou o insucesso da PCL têm que ser claros, de preferência medidos em termos de geração ou incremento das exportações do produto ou serviço. E fazer valer este tipo de compromisso no Brasil não é nada fácil: os lobbies muitas vezes conseguem empurrar ex-post a proteção por um período maior do que se considerou ex-ante.

A Experiência Internacional da PCL em Petróleo

Seguindo Almeida (2015), no início dos anos 1970, Noruega e Reino Unido adotaram PCLs para o setor petróleo. Os níveis de conteúdo local exigidos inicialmente na Noruega, no entanto, foram “fruto de um processo de negociação prévio com as empresas estrangeiras, sabendo de antemão seus planos para a aquisição de produtos e serviços locais” e não impostos de cima para baixo.

De qualquer forma, a “preferência” por locais foi evoluindo para uma “exigência” nos processos de licitação, ou seja, o grau de protecionismo foi aumentando na experiencia norueguesa. As empresas candidatas deveriam apresentar como requisito do processo licitatório um plano de exploração do bloco que deveria adaptar-se à estrutura de negócios dos fornecedores noruegueses, sendo este um dos critérios para a seleção da empresa.

A Noruega também adotou os chamados “Goodwill Agreements” (GAs) entre 1977 e 1980, dando acesso preferencial aos novos blocos de concessão para as empresas petrolíferas que investissem de maneira mais intensiva em P&D com pesquisadores noruegueses e em instituições norueguesas. Apesar de a meta dos GAs ser mais próxima da métrica “produtividade”, o objetivo dos GAs, segundo Almeida (2015), não foi atingido, gerando “um complexo e burocrático modelo de gestão trabalho-intensivo”.

Nesse contexto, a Noruega adotou no início dos 80 a NORSOK, que seria, conforme Almeida (2015) “uma ruptura institucional com a praxis protecionista do sistema de concessão e a política tecnológica dos Goodwill Agreements”, representando postura menos intervencionista que a anterior. Uma observação importante aqui é que a Noruega nunca adotou índices mínimos legais de conteúdo local.

No Reino Unido, o foco foi a promoção de fornecedores com alto valor agregado, com a implementação de políticas de apoio ao processo de capacitação do parque fornecedor através da transferência de tecnologias, tendo sido encorajada a criação de joint ventures com empresas estrangeiras para facilitar a transferência de conhecimento e know-how.

A PCL em Petróleo e Gás no Brasil

Mesmo sem uma PCL explícita do governo, a Petrobras, na década de 1970, na linha da política de substituição de importações, usou o seu sistema de credenciamento de fornecedores como barreira de entrada a estrangeiros. Conforme Almeida (2015), a participação do conteúdo local de materiais, equipamentos e serviços fornecidos para a empresa chegou a quase 90% no final dos anos 1980. O resultado dessa política foi típico da substituição de importações: aumento da capacidade de produção de fornecedores locais, mas sem preocupação com a produtividade.

O governo brasileiro, desde a primeira rodada de licitações em 1999, incentiva maiores percentuais de conteúdo local. Mas, somente a partir de 2003, na 5ª rodada de licitações, que a Agência Nacional de Petróleo (ANP) passou a efetivamente exigir limites mínimos de conteúdo local. Essa política foi sofrendo mudanças desde então. Em 2005, na 7ª Rodada de Licitações, foram estabelecidos percentuais de conteúdo local a serem atingidos nas fases de Exploração e Desenvolvimento como critério no julgamento das propostas, devendo estar nos limites mínimos estabelecidos em edital.

Em 2010, foi incluído na Lei 9.478/97, dispositivo que atribui ao Conselho Nacional de Política Energética (CNPE) (inciso X do art. 2°) a competência de propor ao Presidente da República políticas para “induzir o incremento dos índices mínimos de conteúdo local de bens e serviços, a serem observados em licitações e contratos de concessão e de partilha de produção”.

Vale destacar o incremento da burocracia resultante da maior complexidade da PCL. Conforme Almeida (2015), com a regulamentação do Sistema de Certificação de Conteúdo Local, em 2007, a comprovação da realização de investimentos locais passa a ser pela obtenção de Certificados de Conteúdo Local, emitidos por entidades certificadoras credenciadas pela ANP. O órgão regulador passou a exigir também que os concessionários enviassem trimestralmente relatórios de investimento, indicando os gastos com aquisições locais, devidamente certificadas. As certificadoras de Conteúdo Local, por sua vez, são igualmente obrigadas a enviar trimestralmente para a ANP relatório indicando todos os certificados emitidos, quem foram os fornecedores demandantes e qual o concessionário destinatário do certificado.

Com tais regras, as empresas passaram a ter que detalhar todos os bens e serviços nacionais usados em suas atividades. Para cada item, as companhias têm que oferecer um percentual de conteúdo local, conforme o valor máximo e mínimo aplicado pela ANP nos editais das rodadas. Segundo Almeida (2015), isto tornou a PCL brasileira bem mais burocrática que a norueguesa.

O resultado da PCL foi que as empresas brasileiras deste segmento são licenciadoras de tecnologias de empresas líderes internacionais, quando não filiais de empresas multinacionais, ocupando os segmentos de menor complexidade tecnológica, sendo os produtos e serviços de maior complexidade, importados de fornecedores internacionais. Em linhas gerais, a engenharia básica permaneceu a cargo das grandes empresas internacionais. BNDES (2009) e Araújo et al (2012)[12] mostram que as PCLs brasileiras têm se mostrado insuficientes no sentido de promover a transferência de tecnologia às empresas nacionais, não havendo ainda qualquer tipo de monitoramento dos resultados atingidos para eventuais revisões[13][14].

Ademais, estudo realizado pela ONIP (2010)[15] mostrou vários sobrecustos gerados pela PCL brasileira, que atingiu 70% em alguns produtos da cadeia, como trocadores de calor e flanges. Cerca de 76% das empresas focadas no setor de óleo e gás concentrava sua atuação no mercado local, sem competitividade externa. Estudo da CNI (2014)[16] avaliou que a excessiva e custosa burocracia da PCL brasileira inviabiliza projetos de investimento no setor. Ou seja, a PCL brasileira gerou mais custos que benefícios.

O Instituto Brasileiro do Petróleo (IBP)[17] apontou o problema da excessiva abrangência da PCL para desenvolver a produção nacional, uma característica também peculiar a uma lógica de substituição de importações. A falta de seletividade da política, não focada nos segmentos que se revelassem mais competitivos, seria o pecado original da PCL brasileira.

Ao aumento da complexidade regulatória gerada pela PCL brasileira, seguiu-se uma maior fiscalização com multiplicação das multas por descumprimento dos compromissos de conteúdo local. Conforme Almeida (2015), “entre 2011 e 2016, foram aplicadas 110 multas, totalizando pouco mais de R$ 570 milhões”, sendo que a Petrobras arcou com aproximadamente 62% desse valor. Ou seja, em lugar de destinar escassos recursos aos investimentos, as empresas de exploração e produção de petróleo e gás passaram a dedicar suas energias para o compliance regulatório da PCL, um claro desperdício.

Essa situação levou a que o Decreto nº 8.637, de 15 de janeiro de 2016, criasse o Programa de Estimulo à Competitividade da Cadeia Produtiva, ao Desenvolvimento e ao Aprimoramento de Fornecedores do Setor de Petróleo e Gás Natural (PEDEFOR)[18] com uma orientação de promoção da inovação em lugar da produção local a qualquer custo e desburocratização da PCL. Conforme Nota Técnica da SECAP do Ministério da Fazenda[19], com o PEDEFOR, foram eliminadas as exigências de conteúdo local por itens e subitens, que chegavam a conter até 96 itens com percentuais específicos e necessidade de comprovação um a um por meio de notas fiscais e certificação por entidades credenciadas. Foi também suprimido o requisito de conteúdo local como critério de pontuação dos leilões, reduzindo as multas por descumprimento.

Curiosamente, no entanto, o Decreto 10.087, de 2018, do “Revogaço”, revogou o PEDEFOR. Como o PEDEFOR representava flexibilização e simplificação da PCL, a sua revogação representou um movimento de retorno à complexificação da política. De fato, o PEDEFOR sinalizou uma transição de uma PCL burocrática e totalmente baseada em uma regulação de “comando e controle” para algo mais próximo ao que seria uma “regulação de incentivos”, mais flexível. Sua revogação deve ser reconsiderada.

Propostas Legislativas de PCL no Setor de Petróleo e Gás

Há três projetos de lei tramitando na Câmara dos Deputados objetivando alçar a PCL brasileira ao status de lei, o PL 7.401/2017, o PL 8.629, de 2017 e o PL 9.302, de 2017.

Entendemos que, tanto na visão de que não deve haver PCL como na de que ela deve ser voltada para incrementar a produtividade, o estabelecimento da PCL por via legal, na linha dos três projetos, é disfuncional. Nos três projetos, a abordagem é baseada na velha lógica da “substituição de importações”, sem foco na produtividade. Não é temporária e mantém a PCL em uma lógica de regulação de “comando e controle”, com muita burocracia e sem flexibilidade[20].

A SECAP (2019) do Ministério da Economia aponta que, na direção oposta dos projetos aludidos, os percentuais mínimos precisam ser alterados com tempestividade suficiente para garantir a atratividade nos leilões. A SECAP (2019) aponta uma importante disfuncionalidade dos índices que fazem parte dos lances nas licitações: houve típico comportamento oportunista com participantes superestimando suas capacidades de cumprimento para posteriormente buscar renegociações com isenções. Ou seja, colocar tais indicadores em lei pode legitimar tais comportamentos oportunistas, recaindo a escolha do processo licitatório não nos mais eficientes, mas nos mais bem posicionados em lobbies para renegociar.

Os objetivos muito genéricos e sem metas e métricas que possam mensurar objetivamente seus resultados comprometem a existência de critérios objetivos para a sua (desejável) revisão. Em particular, não se faz qualquer avaliação de se os custos da PCL são justificáveis frente aos supostos benefícios auferidos. Se não há como medir se está dando certo ou não, a tendencia é seguir a política sem ajustes.

Sendo assim, entendemos que o caminho ideal não é ampliar a PCL, mas revisá-la ou mesmo terminá-la. Seria uma bela oportunidade para implementar uma Análise de Resultado Regulatório (ARR) com foco no seu impacto na produtividade e não no simples aumento da produção local.

[1] No Brasil utilizou-se muito do termo “campeões nacionais” em lugar de “vencedores”. Apesar de incluir todo tipo de política setorial, essa ideia de campeões ficou particularmente associada à política de desembolsos do BNDES. Ver em Guedes (2019) “A POLÍTICA DOS CAMPEÕES NACIONAIS APLICADA NO BRASIL E SUA IMPLEMENTAÇÃO POR MEIO DO BNDES NO PERÍODO 2004-2014”. Tese de Doutorado UFSC. Mariana Guedes. https://repositorio.ufsc.br/bitstream/handle/123456789/214631/PCLM0337-D.pdf?sequence=-1&isAllowed=y

[2] Blog do Banco Mundial (Productivity for prosperity: 'In the long run, it is almost everything' (worldbank.org) sobre produtividade.

[3] Hay, D.: THE POST 1990 BRAZILIAN TRADE LIBERALIZATION AND THE PERFORMANCE OF LARGE MANUFACTURING FIRMS: PRODUCTIVITY, MARKET SHARE AND PROFITS. Discussion Paper 70 IPEA, 2015. Microsoft Word - td0523.doc (ipea.gov.br)

[4] Marcos B. Lisboa Naercio A. Menezes Filho Adriana Schor: The effects of trade liberalization on productivity growth in Brazil: competition or technology? Revista Brasileira de Economia. 64 (3). Sept 2010.

[5] Local content requirements - OECD

[6] Krugman, Paul. 1984. Import Protection as Export Promotion: International Competition in the Presence of Oligopoly and Economies of Scale. In Monopolistic Competition and International Trade, ed. Henryk Kierzkowski, 180–193. New York: Oxford University Press.

[7] Amsden, Alice H. 2001. The Rise of “the Rest”: Challenges to the West from Late–Industrializing Economies. Oxford, U.K.: Oxford University Press.

[8] Almeida (2015) remete à ABDI (Agência Brasileira de Desenvolvimento Industrial (ABDI). Relatório de Acompanhamento Setorial de Equipamentos de Produção de Petróleo Offshore (EPO). Brasília, ABDI, 55 p, 2012); CEBRI (CENTRO BRASILEIRO DE RELAÇÕES INTERNACIONAIS - CEBRI. Desenvolvimento da Indústria Brasileira em Contexto de Crise Internacional: avaliando estratégias. Rio de Janeiro. 2012.); CNI (CONFEDERAÇÃO NACIONAL DA INDÚSTRIA - CNI. Política de Conteúdo Local na cadeia de petróleo e gás: uma visão sobre evolução do instrumento e a percepção das 125 empresas investidoras e produtoras de bens．Brasília，Confederação Nacional de Indústria (CNI)，2012); TORDO ET AL. (TORDO, S. et al. Local Content Policies in the oil and Gas Sector. Washington: The World Bank. 2013)  TORDO ET AL. (TORDO, S.; ANOUTI, Y. Local Content Policies in the Oil and Gas Sector: Case Studies. World Bank Publication. Washington. 2013 Disponível em: . Acesso em 05 de setembro de 2014).

[9] Almeida, R.F.: Políticas de Conteúdo Local e Setor Para-Petroleiro: Uma Análise Comparativa entre Brasil e Noruega. Dissertação de Mestrado Coppe- UFRJ. 2015.

[10] BANCO NACIONAL DO DESENVOLVIMENTO – BNDES. Relatório III --‐ Desenvolvimento da cadeia produtiva de petróleo e gás e investimentos em E&P. São Paulo: Bain & Company/ Tozzini Freire Advogados, 2009.

[11] Ver HEUM, P.; KASANDE, R.; EKERN, O.; NYOMBI, A. Policy and Regulatory Framework to Enhance local content. Yardsticks and Best Practices. Working Paper n. 02/11. SNF project n. 1286. Institute for Research in Economics and Business Administration, Bergen, 2011.

[12] ARAÚJO, B.; MENDES, A.; COSTA, R. Perspectivas para o desenvolvimento industrial e tecnológico na cadeia de fornecedores de bens e serviços relacionados ao setor de P&G. In: BNDES 60 anos - Perspectivas Setoriais. BNDES. 2012.

[13] Ver um caso específico em SILVA, C. Compras Governamentais e Aprendizagem Tecnológica: Uma análise da política de Compras da Petrobras para seus empreendimentos offshore. 2009. 302 f. Tese (Doutorado em Política Científica e Tecnológica) – Instituto de Geociências, Unicamp, São Paulo.

[14] Ver também PROCHNIK, V. A política de conteúdo local na indústria de petróleo e gás: o caso dos fornecedores de equipamentos de instrumentação e automação. Instituto de Economia. Universidade Federal do Rio de Janeiro - UFRJ. 2013.

[15] Agenda de Competitividade da Cadeia Produtiva de Óleo e Gás Offshore no Brasil. Rio de Janeiro, 2010.

[16] CONFEDERAÇÃO NACIONAL DA INDÚSTRIA - CNI. Política de Conteúdo Local na cadeia de petróleo e gás: uma visão sobre evolução do instrumento e a percepção das 125 empresas investidoras e produtoras de bens．Brasília，Confederação Nacional de Indústria (CNI)，2012．

[17] INSTITUTO BRASILEIRO DE PETRÓLEO, GÁS E BIOCOMBUSTÍVEIS - IBP. Informações Estatísticas de Indústria. Disponível em: http://200.189.102.61/siee.

[18]https://www.gov.br/produtividade-e-comercio-exterior/pt-br/ambiente-de-negocios/competitividade-industrial/pedefor

[19] SEI nº 19/2019/COGEP/SUENE/SECAP/FAZENDA-ME

[20] Ver Nota Técnica- SEI nº 19/2019/COGEP/SUENE/SECAP/FAZENDA-ME da SECAP que vai nessa linha.