Legislação e Tributos na geração de Energia Solar Fotovoltaica

Introdução

Em 2016, a geração solar fotovoltaica praticamente inexistia na matriz elétrica nacional. De acordo com a Agência Nacional de Energia Elétrica – ANEEL, em 2018, a fonte ultrapassou 1GW em operação, sendo cerca de 175MW de geração distribuída e 825MW de centralizada.

Há um grande potencial de crescimento do setor no Brasil, considerando os elevados índices de irradiação solar, a viabilidade econômico-financeira dos projetos de geração distribuída e a crescente competitividade do preço de usinas solares fotovoltaicas.

De acordo com o Plano Decenal de Expansão do Setor – PDE 2026, o crescimento da geração solar centralizada deve ser em torno 1GW/ano. Na geração distribuída, a expectativa é que até 2024 a potência instalada alcance 3,2GW.

Considerando a relevância das questões legais, regulatórias e tributárias na estruturação e viabilidade destes projetos, o presente artigo tratará deste tema.

Legislação e Regulamentação

Extensa legislação se aplica à geração solar fotovoltaica, além da regulação da ANEEL. Atualmente, está em discussão um projeto de lei, cuja meta é aprimorar o marco regulatório do setor e deve resultar em mudanças significativas no modelo atual.

• Geração Distribuída

a. Venda para Distribuidoras

As distribuidoras podem comprar energia de geração distribuída, baseada em um valor de referência (VR) aprovado pelo Ministério de Minas e Energia – MME, e precedida de chamada pública promovida pela distribuidora. A energia contratada não poderá exceder 10% da carga da distribuidora. Apesar de o VR para a fonte solar ter sido publicado em 2015, o cenário de sobrecontratação de energia pelas distribuidoras inviabilizou, até o momento, uma contratação representativa nos termos acima.

b. Sistema de Compensação de Energia

As demais disposições sobre geração distribuída, especificamente sobre o sistema de compensação de energia elétrica, não possuem previsão legal e estão previstas na Resolução Normativa ANEEL 482/12. Tal regulação foi o principal incentivo para impulsionar a geração distribuída e deve ser revista pela ANEEL até dezembro de 2019.

Pode aderir ao sistema de compensação a unidade consumidora cativa: (i) com micro ou minigeração distribuída; (ii) integrante de empreendimento de múltiplas unidades consumidoras; (iii) caracterizada como geração compartilhada; ou (iv) caracterizada como autoconsumo remoto.

Para a compensação, a energia injetada na rede de distribuição será cedida gratuitamente à distribuidora, passando a unidade consumidora a ter um crédito em energia a ser consumida ou compensada em até 60 meses.

• Geração Centralizada

Os projetos de geração solar centralizada acima de 5MW estão sujeitos à autorização do MME ou da ANEEL e a introdução desses projetos no Brasil foi viabilizada por incentivos regulatórios.

O incentivo inicial foi um desconto de 100% na tarifa de uso dos sistemas de transmissão e distribuição. Atualmente, o desconto é de 50% para os projetos com potência injetada na rede maior que 30MW e menor ou igual a 300MW e, ainda, que sejam autorizados a partir de 1/1/16 ou resultem de leilão realizado após tal data.

Além disso, foram organizados leilões federais exclusivos para a fonte que viabilizaram a venda de energia no longo prazo, com recebíveis lastreando o financiamento, bem como o desenvolvimento da cadeia solar fotovoltaica local.

Tributação

No Brasil, a legislação tributária é bastante complexa e há elevada carga fiscal, representando um entrave no desenvolvimento da cadeia local e na implementação de projetos. Além dos incentivos regulatórios, a existência de incentivos fiscais é crucial para a viabilidade dos projetos no setor.

• Geração Distribuída

Os tributos de grande relevância na geração distribuída com sistema de compensação são o ICMS e o PIS/COFINS cobrados sobre a energia injetada na rede.

O Convênio ICMS 16/15 autorizou os Estados a concederem isenção nas operações internas de energia oriundas de sistema de compensação. Assim, nos Estados que aderiram ao Convênio, o ICMS incide somente sobre a diferença entre a energia consumida e a injetada na rede. A mesma mecânica foi adotada para o PIS/COFINS pela Lei Federal 13.169/15.

Não obstante, alterações posteriores na regulação da ANEEL não foram objeto de adequação em todas as legislações estaduais do ICMS nem na Lei Federal 13.169/15 e, assim, há restrições na aplicação da isenção para projetos estruturados à luz de tais alterações.

• Geração Centralizada

Na geração centralizada, o Regime Especial de Incentivos para o Desenvolvimento da Infraestrutura – REIDI prevê a suspensão do PIS/COFINS nos serviços e na venda ou importação de máquinas e equipamentos novos e materiais de construção para utilização ou incorporação ao ativo imobilizado. Os incentivos são usufruídos pelas empresas habilitadas e pelas cohabilitadas. A suspensão converte-se em alíquota zero após a utilização ou incorporação do bem ou material no projeto.

Além disso, o governo federal criou um conjunto de incentivos fiscais através do Programa de Apoio ao Desenvolvimento Tecnológico da Indústria de Semicondutores e Displays – PADIS com o objetivo de atrair investimentos nas áreas de semicondutores e displays, incluindo células e módulos/painéis fotovoltaicos e insumos estratégicos para a cadeia produtiva. O programa desonera determinados tributos na implantação industrial, produção e comercialização dos equipamentos beneficiados. Em contrapartida, as empresas estão obrigadas a realizar anualmente investimentos mínimos em atividades de P&D.

Conclusões

O Brasil possui respaldo legal e regulatório em constante aprimoramento para viabilizar a expansão da fonte solar fotovoltaica. Porém, tal aprimoramento deve ser feito de forma a não afetar as estabilidades jurídica e regulatória que são cruciais para a viabilidade dos projetos, a continuidade da expansão da fonte e o desenvolvimento da cadeia de suprimento. Assim, as revisões do marco legal e regulatório do setor deveriam considerar períodos de transição adequados a cada situação.

Já na área tributária, ajustes na carga fiscal e simplificação da burocracia envolvida no cumprimento da legislação tributária são imprescindíveis, juntamente com a adequação da legislação tributária aos avanços implementados na legislação e regulação do setor.

Outros gargalos do setor incluem o acesso a financiamento, a qualificação de mão de obra, o custo de capital em moeda local e o risco cambial.