As Definições de Transporte e Distribuição

• Por Cid Tomanik

O emprego correto das terminologias é fundamental para o bom entendimento das normas energéticas.

Nesse sentido, deve-se ter muito cuidado em não gerar terminologias com novos significados.

As atividades de transporte e distribuição são consideradas como pontos críticos para o desenvolvimento do mercado de gás natural no país, ainda mais, devido a diversas definições existentes.

Os incisos XX e XXII do Artigo 6º da Lei nº 9.478/1997 [1] estabeleceram as seguintes definições:

XX - Distribuição: atividade de comercialização por atacado com a rede varejista ou com grandes consumidores de combustíveis, lubrificantes, asfaltos e gás liquefeito envasado, exercida por empresas especializadas, na forma das leis e regulamentos aplicáveis;

XXII - Distribuição de Gás Canalizado: serviços locais de comercialização de gás canalizado, junto aos usuários finais, explorados com exclusividade pelos Estados, diretamente ou mediante concessão, nos termos do § 2º do art. 25 da Constituição Federal;

A inclusão no texto do termo “comercialização”, em vez de “distribuição”, não gerou consequências ao mercado, somente porque, à época, o país vivia sob a égide de um monopólio estatal petroleira.

Em 2009, a Lei nº 11.909 [2] (Atual Lei do Gás Natural) definiu “Gasoduto de Transporte” como sendo: “gasoduto que realize movimentação de gás natural desde instalações de processamento, estocagem ou outros gasodutos de transporte até instalações de estocagem, outros gasodutos de transporte e pontos de entrega a concessionários estaduais de distribuição de gás natural, ressalvados os casos previstos nos incisos XVII e XIX do caput deste artigo, incluindo estações de compressão, de medição, de redução de pressão e de entrega, respeitando-se o disposto no § 2o do art. 25 da Constituição Federal;”.

Mas, esqueceram-se de definir a atividade de distribuição, apesar de constar no Capítulo VI o título: “Da Distribuição e Comercialização do Gás Natural”.

Apesar de não definir a expressão “gás canalizado”, no Projeto de Lei nº 4476/2020 (nº anterior: PL 6407/6407/2013) [3], em trâmite na Câmara dos Deputados, constam definições para as atividades de:

a. Distribuição de gás canalizado – prestação dos serviços locais de gás canalizado consoante o disposto no § 2º do art. 25 da Constituição Federal; e

b. Gasoduto de transporte: duto, integrante ou não de um sistema de transporte de gás natural, destinado à movimentação de gás natural ou à conexão de fontes de suprimento, conforme os critérios estabelecidos nesta Lei, ressalvados os casos previstos nos incisos XXIV e XXV do caput deste artigo, podendo incluir estações de compressão, de medição, de redução de pressão, de recebimento, de entrega, de interconexão, entre outros complementos e componentes, nos termos da regulação da ANP.

A definição dada ao termo “gasoduto de transporte” é demasiadamente vaga. E, ainda, delega à ANP a definição deste. Um texto normativo não pode ser tão incerto, ainda mais, em um artigo que visa estabelecer definições para os fins dessa Lei e de sua regulamentação.

É muito comum comparar os arcabouços normativos nacionais e estrangeiros, visando checar se há semelhanças e distinções entre os sistemas comparados. Sobretudo, considerando que vários países já estão em etapas mais desenvolvidas no segmento de gás combustível.

Desde 1998, a Espanha vem aprimorando a sua normativa sobre o gás combustível. Nesse ano, foram estabelecidas as bases para a introdução da concorrência no setor de gás combustíveis, por meio da Ley 34/1998, de 7 de octubre [4], que teve como objetivo restaurar, unificar e padronizar as diferentes normas legais existentes sobre os hidrocarbonetos. Além disso, a tal norma legal permitiria a ampliação da livre iniciativa e a consequente liberalização do mercado de gás natural.

Nesses 22 anos, o texto legal foi modificado mais de 30 vezes, com o intuito de ajustá-lo às novas realidades do mercado (a última modificação ocorreu em 18/11/2020).

Dentro da nova tendência de pluralidade de fontes energéticas, a referida norma espanhola estabeleceu diretrizes para as atividades de transporte e de distribuição de combustíveis gasosos.

Artículo 54 Régimen de actividades

1. Las actividades de fabricación, regasificación, almacenamiento, transporte, distribución y comercialización de combustibles gaseosos podrán ser realizadas libremente en los términos previstos en este Título, sin perjuicio de las obligaciones que puedan derivarse de otras disposiciones, y en especial de las fiscales y de las relativas a la ordenación del territorio y al medio ambiente y a la defensa de los consumidores y usuarios.

Son combustibles gaseosos a los efectos de este Título:

a) El gas natural y sus especialidades gas natural licuado y gas natural comprimido.
b) Los gases combustibles manufacturados o sintéticos, donde se puede distinguir entre:
1.º Mezclas de gas natural, butano o propano con aire.
2.º El biogás y/o cualquier otro gas obtenido a partir de la biomasa.
3.º Cualquier otro tipo de gas combustible manufacturado o sintético o mezcla de gas combustible con aire.

O Artículo 54 supra definiu “combustíveis gasosos” como sendo: gás natural e suas especialidades gás natural liquefeito e gás natural comprimido e gases combustíveis fabricados ou sintéticos, em que seja possível distinguir entre: misturas de gás natural, butano ou propano com ar; biogás e/ou qualquer outro gás obtido da biomassa; e qualquer outro tipo de gás combustível fabricado ou sintético ou mistura de gás combustível com ar.

O sistema de gás incluirá as seguintes instalações: as integradas na rede básica, as redes secundárias de transporte, as redes de distribuição, as instalações não básicas de armazenamento e outras instalações complementares.

A rede básica de gás natural será composta por gasodutos[5] para transporte primário de gás natural em alta pressão, ou seja, cuja pressão máxima de projeto é igual ou superior a 60 bar.

As redes de transmissão secundária são constituídas por gasodutos com pressão máxima de projeto entre 60 e 16 bar.

As redes de distribuição incluirão gasodutos com pressão máxima de projeto igual ou inferior a 16 bar.

No Capítulo VII “DA DISTRIBUIÇÃO E COMERCIALIZAÇÃO DE GÁS NATURAL” do Projeto de Lei nº 4476/2020, a redação do artigo 29 e seus parágrafos é semelhante à redação da atual Lei do Gás Natural Brasileira (Art.46):

Art. 29. O consumidor livre, o autoprodutor ou o autoimportador cujas necessidades de movimentação de gás natural não possam ser atendidas pela distribuidora de gás canalizado estadual poderão construir e implantar, diretamente, instalações e dutos para o seu uso específico, mediante celebração de contrato que atribua à distribuidora de gás canalizado estadual a sua operação e manutenção, e as instalações e dutos deverão ser incorporados ao patrimônio estadual mediante declaração de utilidade pública e justa e prévia indenização, por ocasião da sua total utilização.

§ 1º As tarifas de operação e manutenção das instalações serão estabelecidas pelo órgão regulador estadual em observância aos princípios da razoabilidade, da transparência e da publicidade e às especificidades de cada instalação.

§ 2º Caso as instalações e os dutos sejam construídos e implantados pela distribuidora de gás canalizado estadual, na fixação das tarifas estabelecidas pelo órgão regulador estadual deverão ser considerados os custos de investimento, de operação e de manutenção, em observância aos princípios da razoabilidade, da transparência e da publicidade e às especificidades de cada instalação.

§ 3º Caso as instalações de distribuição sejam construídas pelo consumidor livre, pelo autoprodutor ou pelo autoimportador, na forma prevista no caput deste artigo, a distribuidora de gás canalizado estadual poderá solicitar-lhes que as instalações sejam dimensionadas de forma a viabilizar o atendimento a outros usuários, negociando com o consumidor livre, o autoprodutor ou o autoimportador as contrapartidas necessárias, sob a arbitragem do órgão regulador estadual.

O Artigo acima tem caráter inconstitucional, por invasão em matéria de competência exclusiva dos Estados. Todavia, pela redação dada ao Artigo e seus parágrafos, trata-se, isto sim, de um aconselhamento.

No caso do artigo 31 do referido Projeto de Lei, estabelece que:

Art. 31. A comercialização de gás natural dar-se-á mediante a celebração de contratos de compra e venda de gás natural, registrados na ANP ou em entidade por ela habilitada, nos termos de sua regulação, ressalvada a venda de gás natural pelas distribuidoras de gás canalizado aos respectivos consumidores cativos.

§ 1º A ANP deverá estabelecer o conteúdo mínimo dos contratos de comercialização, bem como a vedação a cláusulas que prejudiquem a concorrência.

§ 2º Poderão exercer a atividade de comercialização de gás natural, por sua conta e risco, mediante autorização outorgada pela ANP, as distribuidoras de gás canalizado, os consumidores livres, os produtores, os autoprodutores, os importadores, os autoimportadores e os comercializadores.

§ 3º Não está sujeita à autorização da ANP a venda de gás natural, pelas distribuidoras de gás canalizado, aos respectivos consumidores cativos.

§ 4º A comercialização de gás natural no mercado organizado de gás natural deve ser efetuada por meio de contratos de compra e venda padronizados, nos termos da regulação da ANP.

(...)

Os Senhores Legisladores não levaram em conta que o serviço local de gás canalizado é tutelado pela Lei nº 8.987/1995, que dispõe sobre o regime de concessão e permissão da prestação de serviços públicos, previsto no art. 175 da Constituição Federal. Portanto, é outro artigo inconstitucional, por invasão em matéria de competência exclusiva dos Estados.

No artigo 47 do Projeto de Lei estabelece que:

Art. 47. Ressalvado o disposto no § 2o do art. 25 da Constituição Federal, a comercialização de gás natural dar-se-á mediante a celebração de contratos registrados na ANP. 

Considerando que os serviços locais de gás canalizado não compreendem a comercialização do gás. Qual seria a finalidade do Senhor Legislador com este Artigo?

Outro artigo cuja redação poderá gerar dúvida na interpretação é o inciso IV do § 1º do Artigo 51, “distribuição de eventuais reduções na oferta de gás de forma isonômica, atendidos os consumos prioritários e respeitadas as restrições de logística.”. A expressão “distribuição” parece estar fora de contexto.

Art. 51. Fica autorizada a criação do Comitê de Contingenciamento, a ser coordenado pelo Ministro de Minas e Energia, cuja composição e funcionamento serão estabelecidos em regulamentação, com a atribuição de elaborar, implementar e acompanhar a execução de Plano de Contingência para o suprimento de gás natural.

§ 1º O Plano de Contingência, nos termos da regulamentação, deverá dispor sobre:

I - medidas iniciais, quando couberem;
II - medidas que mitiguem a redução na oferta de gás;
III - consumos prioritários;
IV - distribuição de eventuais reduções na oferta de gás de forma isonômica, atendidos os consumos prioritários e respeitadas as restrições de logística.

§ 2º Em situações de contingência com repercussões imediatas, os agentes envolvidos com a contingência deverão adotar medidas iniciais, compatíveis com as diretrizes desta Lei e sua regulamentação, até a instalação do Comitê de Contingenciamento.

§ 3º Instalado o Comitê de Contingenciamento, as medidas iniciais mencionadas no § 2º deste artigo deverão ser homologadas pelo Comitê, caso estejam de acordo com esta Lei e a sua regulamentação.

§ 4º Caberá ao Comitê de Contingenciamento declarar o final da contingência

Evitar contradições lógicas e desarmonias conceituais em texto legal é fundamental para o êxito de uma norma, caso contrário, poderá acarretar insegurança e arbitrariedade na sua aplicação.

As leis amadurecem com o tempo e, nesse período, podem sofrer vários ajustes de adequação e modernização, como o caso da lei espanhola. Começar sempre do zero é um hábito brasileiro que se deveria combater.

[1] http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l9478.htm - Acesso em: 14/1/2021.

[2] http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2009/lei/l11909.htm#:~:text=177%20da%20Constitui%C3%A7%C3%A3o%20Federal%2C%20bem,1997%3B%20e%20d%C3%A1%20outras%20provid%C3%AAncias.- Acesso em: 13/1/2021.

[3] https://www.camara.leg.br/propostas-legislativas/593065 - Acesso em: 14/1/2021.

[4] https://www.boe.es/buscar/doc.php?id=BOE-A-1998-23284 – Acesso em: 14/1/2021.

[5] https://energia.gob.es/gas/Paginas/transporte-distribucion.aspx

Cid Tomanik é Graduado em Direito pela PUC/SP, especialista em gás natural e canalizado. Perito Credenciado (técnico especializado), perante a Agência Reguladora de Saneamento e Energia – ARSESP, através do Processo CSPE/191/2004, na Categoria: Gás Natural – Especialização: Distribuição, no período de 2005 a 2009. Chefiou o departamento jurídico de empresa multinacional do segmento de exploração de serviços públicos de distribuição de gás canalizado no noroeste do Estado de São Paulo. Palestrante em diversos eventos sobre gás natural, é também autor do Livro: “Gás Natural – Aspectos Jurídico-regulatórios acerca da Comercialização de Gás Natural e do Serviço de Distribuição de Gás Canalizado“, editado pela Synergia Editora – 2016