Foguete e pena

• Por Luciano Losekann com Niágara Rodrigues e Francisco Raeder

O processo de precificação de combustíveis tem grande relevância no Brasil, devido às suas dimensões continentais e o domínio do modal rodoviário de transporte. A Petrobras domina o mercado de combustíveis brasileiro e sua estratégia de precificação nas refinarias estrutura a cadeia de suprimento e impacta no bem-estar social.

Em outubro 2016, a Petrobras mudou sua estratégia de precificação de derivados. Até então, os preços dos combustíveis líquidos eram relativamente estáveis e os reajustes pouco frequentes. Durante um período, principalmente entre 2010 e 2014, a União utilizou de sua posição de acionista majoritária da empresa para interferir nos preços praticados pela estatal. A principal motivação por trás dessa decisão era a tentativa de conter pressões inflacionárias.

A partir de outubro de 2016, a estatal passou a alinhar no curto prazo os preços dos derivados ao preço do mercado internacional. Em termos práticos, essa estratégia se traduziu em reajustes de preços domésticos bastantes frequentes, dadas as flutuações presentes no mercado internacional. Entre 2017 e 2018, os reajustes ocorriam em frequência quase diária. Outro fator que merece destaque nesse período se refere ao papel do câmbio. A desvalorização da moeda brasileira frente ao dólar nos últimos anos constituiu um elemento de pressão ascendente nos preços de derivados.

Por parte da população, havia a percepção de que os aumentos dos preços nas refinarias chegavam rapidamente ao preço do combustível na bomba. Em contra partida, quando havia queda de preços na refinaria, o impacto no bolso do consumidor parecia baixo e, por vezes, inexistente. Assim, a opção por um alinhamento internacional de curto prazo gerou insatisfação da sociedade em relação aos preços dos combustíveis. Inclusive a greve dos caminhoneiros, em maio de 2018, chamou atenção para a maneira como os preços dos combustíveis são repassados ao longo de sua cadeia de comercialização, até os consumidores.

Gráfico 1: Comparação entre preço interno da Gasolina A e preço de referência no mercado internacional, em R$ por litro

Fonte: Elaboração própria a partir de EIA (2021) e MME (2021)

As duas estratégias de precificação nas refinarias são perceptíveis na série de preços da gasolina no mercado doméstico e no golfo do México, que é uma referência internacional do preço do combustível (Gráfico 1). Nota-se que, até 2016, os preços domésticos eram relativamente estáveis, com reajustes periódicos. Nesse período, fica evidente o descolamento dos preços internos da referência externa. Contudo, após a adoção do alinhamento internacional de curto prazo, é possível verificar uma forte correlação dos preços domésticos e de referência, além de uma volatilidade significativa.

A literatura aponta que uma característica comum no repasse de preços de combustíveis é a assimetria. Ou seja, variações positivas e negativas no atacado impactam nos preços do varejo de modo distinto. O padrão assimétrico mais observado é o “foguete” e “pena”. Nesse padrão de repasse, elevações de preços no atacado são rápida e integralmente repassadas ao varejo. Por outro lado, variações negativas nos preços do atacado tendem a ser transmitidas lentamente e nem sempre o repasse é completo. Assim, os preços tendem a subir como um “foguete”, mas caem como uma “pena”.

A principal consequência de assimetrias na transmissão de preços é a perda de bem-estar social para os consumidores. Isso ocorre porque não é raro observar casos em que os consumidores pagam preços mais altos do que deveriam, ao passo que podem não se beneficiar integralmente de reduções de preços no atacado. Portanto, em mercados caracterizados pelo padrão “foguete” e “pena” há um custo social incorrido pelos consumidores finais.

Dentre as principais causas que originam o padrão “foguete” e “pena”, destaca-se o poder de mercado. Uma primeira abordagem para o problema é a questão da formação de conluios. Devido à homogeneidade dos combustíveis, a coordenação de preços se torna mais fácil. Dessa maneira, os preços podem ser artificialmente elevados. Outra abordagem relevante é o papel de uma empresa com grande market-share ou alta lucratividade. Se uma empresa possui parcela de mercado muito maior que suas concorrentes ou apresenta margens de lucro elevadas, então ela dispõe de espaço para adotar estratégias empresariais que envolvam não repassar os reajustes de maneira instantânea.

Embora não exista mais o monopólio legal sobre as atividades da cadeia de comercialização de combustíveis no Brasil desde meados da década de 1990, a competição não é efetiva em todos os elos da cadeia. O caso mais crítico é a atividade de refino, cujo market-share da Petrobras é superior aos 98%. A grande barreira à entrada constituída pela enorme capacidade de refino da Petrobras, construída ao longo de décadas, somada às incertezas dos agentes privados em relação às intervenções governamentais nos preços dos derivados implicam em grandes riscos aos novos entrantes. Assim, cabe exclusivamente à Petrobras definir a estratégia de precificação vigente nas refinarias.

No caso da distribuição e revenda, nunca houve o estabelecimento de um monopólio legal. Entretanto, isso não foi suficiente para garantir que a competição nesses setores fosse elevada. Em 2020, 129 empresas atuavam no segmento de distribuição. No entanto, mesmo com o grande número de agentes, o mercado se mostrou bem concentrado, já que as três maiores empresas detinham cerda de 60% de market-share em termos de volumes comercializados de gasolina (BR Distribuidora com 23,42%, Ipiranga com 18,34% e Raízen com 16,86%). A revenda é bastante desconcentrada: há mais de 40.000 postos revendedores. No entanto, restrições verticais, como contratos de exclusividade com distribuidoras, limitam a efetividade da competição. A elevada participação de postos bandeira branca, 43,5% do total, é importante para frear a influência das distribuidoras.

Outro fator que pode resultar em repasses de preços assimétricos são os custos de procura. No caso da revenda de combustíveis, esse custo corresponde à busca por postos com combustíveis de menores preços e de boa qualidade[1]. Como o custo de deslocamento é relevante, a busca é restrita à área geográfica de trânsito do consumidor. Rodrigues e Losekann (2018) apontam que no mercado de combustíveis automotivos, os consumidores são mais propensos a se esforçarem na procura por melhores preços quando o preço sobe do que quando o preço cai.

Ou seja, o consumidor tende a buscar um concorrente quando percebe que o preço no posto de abastecimento aumentou, mas tende a abastecer no posto de costume se o preço diminuiu. Isso motiva postos de abastecimento a repassarem integralmente aumento de custos, já que aumentar pouco não asseguraria no repasse, e parcialmente diminuição, já que isso é suficiente para assegurar a venda, gerando assimetria positiva, no padrão de foguete e pena. Medidas que reduzam custo de busca, como a disseminação de aplicativos de comparação de preços, podem mitigar o problema de assimetria.

Além de fatores relacionados à concorrência imperfeita, duas particularidades do mercado de combustíveis brasileiros podem ser fontes de assimetria no repasse de preços: o mandado obrigatório de adição de etanol e a estrutura tributária. Em relação ao etanol, a Portaria MAPA 75/2015 fixa a mistura composta por 73% de gasolina e 27% de etanol anidro. Contudo, a produção de etanol no Brasil se concentra no Centro-Sul do país, especialmente no estado de São Paulo – responsável por pouco mais de 50% da produção doméstica (gráfico 2). Assim, quanto mais distante uma região for do centro produtor de etanol, maiores serão os custos de transporte para a realização da mistura. Nesse sentido, variações no preço do etanol anidro podem ser repassadas ao preço da gasolina em maior magnitude em localidades mais distantes.

Gráfico 2: Produção de Etanol Anidro por Estado – Safra 2019/2020

Fonte: Elaboração própria a partir de ÚNICA (2021)

Em se tratando da estrutura tributária, o Imposto sobre a Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) merece atenção especial. Por ser um imposto estadual, cabe à cada unidade da federação definir a alíquota que estará em vigor. Não obstante, o ICMS é calculado a partir de um preço de referência quinzenal, o que retarda o repasse das variações de preço no atacado. Para ilustrar as diferenças na estrutura tributária, podemos considerar os casos do Rio de Janeiro e de São Paulo. Enquanto a alíquota de ICMS gira em torno dos 32% no Rio de Janeiro, esse percentual fica na casa dos 25% em São Paulo. Estimativas da Petrobras (2021) apontam que, em média para o Brasil, 29% do preço da gasolina na bomba é composto pelo ICMS.

O padrão “foguete” e “pena” no Brasil e discussões

Com objetivo de investigar o repasse de preços entre as atividades da cadeia de comercialização de combustíveis no Brasil, coletamos dados semanais referentes aos preços da gasolina durante o período de janeiro de 2006 até fevereiro de 2020. A opção pelo horizonte temporal se deve ao fato de a pandemia da covid-19 ter causado impactos atípicos na demanda (e, consequentemente, nos preços) dos combustíveis, devido à adoção de medias de isolamento social. Em março de 2020, a demanda de gasolina despencou mais de 13% em relação ao mesmo mês do ano anterior. Já em abril, o efeito negativo foi ainda maior: uma queda de 28,5% em relação ao mesmo período em 2019.

Para avaliar o impacto da mudança da estratégia de precificação da Petrobras, analisamos o repasse dos preços da gasolina tanto antes quanto depois da mudança na precificação de derivados. Portanto, o período de maior estabilidade vai de janeiro de 2006 até outubro de 2016. A partir de então, tem-se o alinhamento internacional de curto prazo. Também consideramos o papel do etanol, que exerce influência na dinâmica de precificação da gasolina.

Tabela 1 – Estatísticas descritivas sobre os preços da gasolina e do etanol (em R$/litro)

Fonte: Elaboração própria a partir de ANP (2021a), ANP (2021b) e CEPEA (2021)

De acordo com a Tabela 1, um dado que chama a atenção é o desvio padrão do preço na refinaria. Entre 2006 e 2016, esse valor era de 0,163 e passou para 0,345no período 2016-2020. Como seria de esperar, a estratégia caracterizada pelo alinhamento internacional de curso prazo conferiu maior volatilidade aos preços da gasolina. Outro ponto relevante é o ajuste médio. Percebe-se que os ajustes médios positivos são superiores aos negativos para a revenda, distribuição e refinaria, em ambos os períodos. A análise dessas estatísticas pode apontar para a ocorrência dos efeitos “foguete” e “pena”, em que existe a tendência de os preços subirem mais do que caem. A exceção são os ajustes médios positivos e negativos do etanol, que não apresentam diferença significativa.

Em um exercício publicado nos Anais do 48º Encontro Nacional de Economia (ANPEC)[2], estimamos a perda de bem-estar social para os consumidores decorrente do padrão assimétrico de repasse de preços da gasolina. Como resultados, encontramos uma dinâmica distinta para o período marcado pela “estabilidade” e para o período marcado pelo alinhamento internacional.

No primeiro período, um aumento de 1% no preço da gasolina na distribuição resultava em um aumento instantâneo de 1,5% na revenda; já uma redução de 1% na distribuição ocasionava uma redução na revenda de 0,99%. Assim, a perda do consumidor é de 0,51% (1,5 – 0,99). No segundo período, a mesma variação positiva de 1% na distribuição resultava em uma variação instantânea de 1,01% na bomba; enquanto uma queda de 1% no varejo gerava uma queda de 0,52% no atacado. O consumidor, neste cenário, tem uma perda de 0,49%.

Ou seja, o efeito foguete e pena está presente nos dois períodos de análise, gerando perda de bem-estar de consumidores. No entanto, a política de alinhamento internacional de curto prazo mitigou a intensidade do fenômeno e está associada a menores perdas de bem-estar social a cada reajuste[3]. Não foi objeto de nosso estudo avaliar as causas da mitigação de intensidade, mas essas podem estar associadas à maior transparência dos preços ao longo da cadeia e à frequência de ajustes, que podem desestimular postos a exercerem poder de mercado no repasse de preços.

Como persiste o padrão “foguete” e “pena” no Brasil, ainda há espaço para discussão de novas ferramentas regulatórias que visem mitigar ainda mais (ou até dissipar) as assimetrias no repasse de preços de combustíveis. Uma solução que se mostrou exitosa em países como Alemanha, Chile e Coreia do Sul foi conferir maior transparência nos preços dos combustíveis. Nesses países, foram criados aplicativos de smartphone e websites que divulgam, em tempo real e de forma georreferenciada, os preços praticados pelos postos revendedores. Essa estratégia foi capaz de promover maior concorrência, detectar e punir conluios e dissipar o padrão “foguete” e “pena”. A ANP propôs iniciativas semelhantes para o mercado brasileiro, como o aplicativo Infopreço, e seria importante dar continuidade a esse esforço.

[1] Em função da incidência de adulteração de combustíveis, a confiança é um fator importante para o consumidor escolher o posto.

[2] Para maiores detalhes, consultar o trabalho completo em: https://www.anpec.org.br/encontro/2020/submissao/files_I/i8-d334d7becbf10ed87d75e069f64dca41.pdf.

[3] Por outro lado, como os reajustes se tornaram mais frequentes, o efeito absoluto da estratégia de precificação pode acarretar em maiores perdas sociais.

Referências:

EIA (2021). US Energy Information Administration: https://www.eia.gov/dnav/pet/hist/EER_EPMRU_PF4_RGC_DPGD.htm

MME (2021). Relatório mensal do mercado de derivados de petróleo: http://antigo.mme.gov.br/web/guest/secretarias/petroleo-gas-natural-e-biocombustiveis/publicacoes/relatorio-mensal-do-mercado-de-derivados-de-petroleo

ÚNICA (2021). Observatório da Cana: http://unicadata.com.br/historico-de-producao-e-moagem.php

ANP (2021a). Série histórica do levantamento de preços: http://www.anp.gov.br/precos-e-defesa-da-concorrencia/precos/levantamento-de-precos/serie-historica-levantamento-precos

ANP (2021b). Preços de produtores e importadores de derivados de petróleo: http://www.anp.gov.br/precos-e-defesa-da-concorrencia/precos/precos-de-produtores

CEPEA (2021). Indicador semanal do etanol anidro: https://www.cepea.esalq.usp.br/br/indicador/etanol.aspx

PETROBRAS (2021). Composição de preços ao consumidor: https://petrobras.com.br/pt/nossas-atividades/composicao-de-precos-de-venda-ao-consumidor/gasolina/

RODRIGUES, N.; LOSEKANN, L. D. (2018). Assimetria na transmissão de preço ao longo da cadeia de comercialização da gasolina no Brasil. Revista Brasileira de Energia. V. 24, n. 4. Pp. 31-42.

RAEDER, F. T.; RODRIGUES, N; LOSEKANN, L (2020). Assimetria na Transmissão de Preços da Gasolina: os Efeitos do Mandato de Etanol e o Papel da Estratégia de Precificação da Petrobras. Anais do 48º Encontro Nacional de Economia (ANPEC). https://www.anpec.org.br/encontro/2020/submissao/files_I/i8-d334d7becbf10ed87d75e069f64dca41.pdf.

Luciano Losekann é Professor do Programa de Pós Graduação em Economia e Vice Diretor da Faculdade de Economia da UFF. Pesquisador do Grupo de Energia e Regulação (GENER/UFF). Vice Presidente da Associação Brasileira de Estudos em Energia - AB3E.

Niágara Rodrigues é Economista pela UFRRJ, mestre em Economia Aplicada pela UFV e doutora em Economia pela UFF. Professora do Departamento de Ciências Econômicas da UFF, professora do Programa de Pós Graduação em Economia (PPGE/UFF) e pesquisadora do Grupo de Energia e Regulação (GENER/UFF).