Os 10 anos da Lei do Gás

A Lei do Gás completou, em março de 2019, dez anos de existência. Este marco legal foi consagrado por abolir os monopólios estatais nas atividades e, ainda, por regulamentar outras atividades, tais como: de tratamento, processamento, estocagem, liquefação, regaseificação e comercialização.

Infelizmente não temos o que comemorar, temos isto sim que lamentar o tempo perdido.  Se pensarmos bem, foram em torno de trinta anos perdidos, ou seja, desde a promulgação da Constituição Federal em 05/10/1988, quando o atual mercado de gás natural começou a ser delineado.

No § 2º do Art. 25 da Magna Carta, trazia que caberia aos Estados explorar diretamente, ou mediante concessão à empresa estatal, com exclusividade de distribuição, os serviços locais de gás canalizado.

Nessa época, os Estados exploravam diretamente a atividade de distribuição de gás canalizado, como também por meio de empresas estatais ou de economia mista, tais como: Companhia de Gás de São Paulo – Comgás, Companhia Estadual de Gás da Guanabara – CEG, entre outras.

Seguindo a tendência de outros mercados, a CF/88, previu que:

Art. 175. Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos.

Parágrafo único. A lei disporá sobre:

I - o regime das empresas concessionárias e permissionárias de serviços públicos, o caráter especial de seu contrato e de sua prorrogação, bem como as condições de caducidade, fiscalização e rescisão da concessão ou permissão;

II - os direitos dos usuários;

III - política tarifária;

IV - a obrigação de manter serviço adequado.

A regulamentação do Art. 175 supra citado somente ocorreu com a publicação da Lei nº 8.987 de 13 de fevereiro de 1995, cujo texto dispôs sobre o regime de concessão e permissão da prestação de serviços públicos.

Nesse mesmo ano, de 1995, o Poder Executivo propõe emenda constitucional[i] na qual alterava a redação do § 2° do art. 25 da Constituição Federal.

MENSAGEM N° 192, DE 16 DE FEVEREIRO DE 1995

(Do Poder Executivo)

Senhores Membros do Congresso Nacional, Nos termos do artigo 60, inciso II, da Constituição Federal, submeto à elevada deliberação de Vossas Excelências, acompanhada de Exposição de Motivos dos Senhores Ministros de Estado da Justiça, do Planejamento e Orçamento, da Fazenda, da Previdência e Assistência Social, da Administração Federal e Reforma do Estado e de Minas e Energia, proposta de emenda constitucional que "Altera o § 2° do art. 25 da Constituição Federal".

Brasília, 16 de fevereiro de 1995.

EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS N° 36, DE 16 DE FEVEREIRO DE 1995, DOS SRS. MINISTROS DE ESTADO DA JUSTIÇA, DA FAZENDA, DO PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO, DA PREVIDÊNCIA E ASSISTÊNCIA SOCIAL, DA ADMINISTRAÇÃO FEDERAL E REFORMA DO ESTADO E DE MINAS E ENERGIA.

Excelentíssimo Senhor Presidente, da República,

Em obediência às diretrizes formuladas por Vossa Excelência no sentido de propor ao Congresso Nacional o aperfeiçoamento do texto constitucional, encaminhamos a presente Emenda à Constituição Federal que integra o conjunto de alterações necessárias à viabilização da retomada do desenvolvimento econômico e social do País.

2. A atual Constituição, em seu art. 25, § 2°, define a competência dos Estados de explorar diretamente ou mediante concessão a empresa estatal, com exclusividade de distribuição, os serviços locais de gás canalizado. Tal preceito confere virtual ''reserva de mercado" para empresas estatais estaduais, regime não mais consentâneo com o processo de abertura e a necessidade de redução de preços e melhoria da qualidade de bens e serviços da economia. Além disso, a crise fiscal do Estado, que abarca as administrações estaduais, limita a capacidade de investimento e expansão da oferta dos serviços públicos prestados à população, em particular o gás canalizado.
3. Desta forma, propomos a presente Emenda de modo a flexibilizar a exploração dos serviços locais de gás canalizado, permitindo o investimento privado e maior concorrência no setor. Nada obstante, mantém-se a competência dos Estados, diretamente ou mediante concessão, sobre esta atividade. Cumpre ainda observar que a Emenda explicita a possibilidade de manutenção das atuais concessões a empresas estatais estaduais, a critério do Poder estadual concedente.
4. Julgamos, Senhor Presidente, que as alterações propostas irão ao encontro da satisfação das necessidades da população, manifestando-se igualmente compatíveis com a construção de uma economia mais aberta e competitiva e a redução da interferência estatal nas atividades produtivas, de forma a liberar recursos públicos escassos para funções precípuas do Estado, mormente no campo social.

Respeitosamente, - Nelson A. Jobim, Ministro de Estado da Justiça - Pedro Malan, Ministro de Estado da Fazenda - José Serra, Ministro de Estado do Planejamento e Orçamento - Reinhold Stephanes, Ministro de Estado da Previdência e Assistência Social - Luiz Carlos Bresser Pereira, Ministro de Estado da Administração Federal e Reforma do Estado - Raimundo Brito, Ministro de Estado de Minas e Energia.

O referido disposto legal foi alterado com a promulgação da Emenda Constitucional nº 5 de 15 de agosto de 1995, que passou a ter a seguinte redação:

Cabe aos Estados explorar diretamente, ou mediante concessão, os serviços locais de gás canalizado, na forma da lei, vedada a edição de medida provisória para a sua regulamentação.

Com esta Emenda o mercado de gás natural teria flexibilização na exploração dos serviços locais de gás canalizado, permitindo, assim, o investimento privado e maior concorrência no setor. Além disso, manteria a competência dos Estados, diretamente ou mediante concessão, sobre esta atividade e estabeleceria a possibilidade de manutenção das atuais empresas estatais, a critério do poder estadual concedente.

A Lei nº 9.478, de 6 de agosto de 1997 – também conhecida como Lei do Petróleo – reafirma o monopólio estatal do petróleo da União nas atividades relacionadas com exploração, produção, refino e transporte do petróleo, mas também passa a permitir que, além da petroleira federal, outras empresas constituídas sob as leis brasileiras e com sede no país passem a atuar em todos os elos da cadeia do petróleo.

A referida Lei baliza o fim do monopólio estatal do petróleo pela União nas atividades de exploração e produção, refino e transporte do petróleo e gás natural no País, as quais eram exercidas pela petroleira federal, desde 1953.

Com a promulgação da Lei nº 11.909 de 4 de março de 2009 (Lei do Gás Natural), foi incluído o inciso XXVI ao Art. 8º da Lei Federal 9.478 de 6 de agosto de 1997 (Lei do Petróleo), autorizando a prática da atividade de comercialização de gás natural, dentro da esfera de competência da União.

No ano seguinte, foi publicado o Decreto nº 7.382, de 2 de dezembro de 2010,  que regulamenta os Capítulos I a VI e VIII da Lei do Gás Natural, dispondo sobre as atividades relativas ao transporte de gás natural, de que trata o art. 177 da Constituição Federal, bem como sobre as atividades de tratamento, processamento, estocagem, liquefação, regaseificação e comercialização de gás natural, ressalvada a legislação específica sobre serviços locais de gás canalizado.

Em 24/06/2016, foi lançado pelo Ministério das Minas e Energia (MME) o programa “Gás para Crescer”. Este programa tinha como “objetivo estudar e elaborar propostas para manter o adequado funcionamento do setor de gás, diante de um cenário de redução da participação da Petrobras. Essa possibilidade representa oportunidade de diversificação dos agentes do setor e aumento da competição, merecendo atenção do poder concedente e dos órgãos responsáveis pelo planejamento e regulação energética, para mitigar riscos de ordem regulatória sem representar entraves desnecessários à entrada de novos agentes, atraindo, assim, investimentos importantes para o País.” [ii]

Paralelamente, o Projeto de Lei nº 6.407/2013, apresentado pelos Deputados Antônio Carlos Mendes Thame e Eduardo Sciarra em 07/10/2013, retomou o seu trâmite na Comissão de Minas e Energia (CME) da Câmara dos Deputados.

Em maio/2017, a Superintendência de Comercialização e Movimentação de Petróleo, seus Derivados e Gás Natural – SCM da ANP publica a Nota Técnica nº 004/2017-SCM[iii], intitulada “Considerações sobre Alguns Aspectos do Desenvolvimento da Indústria do Gás Natural – Contribuições para o Aprimoramento do Marco Regulatório da Indústria Do Gás Natural”.

Em decorrência do referido Programa Ministerial, em 21/11/2017, o Deputado Marcus Vicente, na qualidade de Relator, apresentou na Comissão de Minas e Energia (CME) um substitutivo ao Projeto de Lei (SBT 1 CME – PL 6407/2013), que estabelece normas para as atividades relativas ao transporte de gás natural, de que trata o art. 177 da Constituição Federal, bem como sobre as atividades de escoamento, tratamento, processamento, estocagem subterrânea, acondicionamento, liquefação, regaseificação e comercialização de gás natural e revoga a Lei nº 11.909, de 4 de março de 2009.

Em julho/2018, a Superintendência de Infraestrutura e Movimentação – SIM da ANP lança nova Nota Técnica, a nº 004/2018-SIM[iv], cujo tema era a “Desverticalização na Indústria do Gás Natural”. Segundo a referida NT, o objetivo era o de apresentar considerações acerca das “providências necessárias para se atingir o objetivo de se obter, ao final de um processo de transição da indústria brasileira do gás natural, um mercado líquido e concorrencial de gás natural”.

A ANP, em 5/10/2018, lança a Tomada  Pública de Contribuições  nº 6/2018[v], com objetivo de coletar contribuições, dados e informações sobre promoção da concorrência e desverticalização na indústria de gás natural, assim como o aumento da oferta de gás natural ao mercado, e ainda:

Períodos da Tomada Pública de Contribuições:

01) Aplicação dos modelos de independência – período de 05/10/2018 a 04/12/2018;

02) Regras e diretrizes para a formalização do acesso a gasodutos de escoamento, unidades de tratamento de gás natural e terminais de regaseificação de GNL – período de 05/10/2018 a 04/12/2018;

03) Medidas para dar transparência às transações comerciais entre partes relacionadas – período de 03/12/2018 a 17/01/2019;

04) “Pacto Nacional” entre a União e os Estados, para harmonização das regras de regulação do gás natural, inclusive no que tange ao escopo das regras a serem abrangidas, como critérios tarifários e a separação entre as atividades de comercialização e movimentação do gás natural – período de 03/12/2018 a 17/01/2019;

05) Regras a serem adotadas pela ANP, em conjunto com o CADE/MJ (Conselho Administrativo de Defesa da Concorrência) e a SEFEL/MF (Secretaria de Acompanhamento Fiscal, Energia e Loteria), acerca de um programa de liberação de gás natural (Gas Release) envolvendo leilões periódicos de volumes de gás – período de 17/01/2019 a 03/03/2019.

No final do ano de 2018, é publicado o Decreto nº 9.616, de 17 de dezembro de 2018 que altera o Decreto nº 7.382, de 2 de dezembro de 2010 que regulamenta os Capítulos I a VI e VIII da Lei nº 11.909, de 4 de março de 2009, que dispõe sobre as atividades relativas ao transporte de gás natural e outras atividades, tais como: de tratamento, processamento, estocagem, liquefação, regaseificação e comercialização de gás natural.

Este Decreto priorizou novamente a atividade de transporte de gás natural em detrimento às demais atividades previstas na Lei do Gás.

Em 31/1/2019, a Mesa Diretora da Câmara dos Deputados[vi] da Comissão de Minas e Energia (CME) arquivou o referido PL 6407/2013 nos termos do Artigo 105[vii] do Regimento Interno da Câmara dos Deputados.

Em 6/2/2019, no início do exercício do mandato, o  Deputado Federal Domingos Sávio (PSDB/MG) requereu o desarquivamento do Projeto de Lei 6407/2013. Em 29/04/2019, a Mesa Diretora da Câmara dos Deputados deferiu o desarquivado de tal PL nos termos do Artigo 105 do RICD, em conformidade com o despacho exarado no REQ-226/2019[viii].

Ora, durante estes dez anos de vigência da Lei do Gás, as mudanças no setor foram imperceptíveis e de acordo com as aspirações das empresas monopolistas.

Diferentemente do que ocorre no resto do mundo, o mercado brasileiro de gás está sujeito às principais práticas monopolistas, em âmbito federal e estadual. Estes monopólios não encontram guarida em nossa legislação. Mas, de acordo com os usos e costumes, tais privilégios são mantidos.

A estrutura do mercado em 5/10/1988 é idêntico ao de 4/3/2019 e é o mesmo de hoje. Nada se modificou, ou melhor, pouca coisa foi alterada. As mesmas empresas continuam dominando o mercado.

O mercado de energia elétrica desde outubro/1988 evoluiu e vem evoluindo, mas o mercado de gás patinou. Em 2019, o mercado deverá escolher: se continuamos mascarando a realidade ou se acompanhamos os modelos de outros países.

[i] Mensagem Presidencial n° 192, de 16 de fevereiro de 1995 - 15 Diário do Congresso Nacional (Seção 1) 15/3/1995 - página 3.244. - http://imagem.camara.gov.br/Imagem/d/pdf/DCD15MAR1995.pdf#page=32

[ii] http://www.mme.gov.br/web/guest/gas-para-crescer

[iii] http://www.anp.gov.br/images/Notas_Tecnicas/Nota_04_2017.pdf

[iv] Site  ANP - http://www.anp.gov.br/images/Movimentacao/Transporte_de_Gas_Natural/estudos_notas_tecnicas/NT_04_2018_SIM.pdf  -  página 4

[v] Site  ANP -  http://www.anp.gov.br/consultas-audiencias-publicas/370-tomada-publica-de-contribuicoes/4830-tomada-publica-de-contribuicoes-n-6-2018

[vi] https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=593065

[vii] RICD “Art. 105. Finda a legislatura, arquivar-se-ão todas as proposições que no seu decurso tenham sido submetidas à deliberação da Câmara e ainda se encontrem em tramitação, bem como as que abram crédito suplementar, com pareceres ou sem eles...” - http://bd.camara.gov.br/bd/handle/bdcamara/18847

[viii] https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra;jsessionid=742819EAF291F7145C7F89E159E61082.proposicoesWebExterno1?codteor=1711980&filename=Tramitacao-PL+6407/2013