Construção de um Mercado Competitivo de Gás Natural no Brasil: Desafios e Perspectivas

O processo de abertura do mercado de gás no Brasil iniciou-se vinte anos atrás com a aprovação da Lei do Petróleo (Lei 9478/1997), que introduziu a competição no setor de óleo e gás e implementou as rodadas de licitação de exploração de gás e petróleo. Após 13 rodadas de licitação, a participação da Petrobras na produção de gás reduziu-se progressivamente e atualmente situa-se em 80%.

Além da abertura do upstream, outras mudanças regulatórias buscaram promover a competição no mercado do gás. A Lei do Gás (Lei 11.909/2009) criou as figuras do consumidor livre, do autoprodutor e do auto-importador, e deu a estes agentes a prerrogativa de poder construir e implantar, diretamente, instalações e dutos para o seu uso específico, mediante celebração de contrato que atribua à distribuidora estadual a sua operação e manutenção. Esta lei também criou a figura do comercializador de gás natural, nos moldes do que já existia para o setor elétrico.

Em 2011, a ANP publicou a Resolução n. 52/2011 que regulamenta a atividade de comercialização de gás natural dentro da esfera de competência da União, e o registro do agente vendedor, bem como dos contratos de comercialização. Existem hoje 63 empresas de comercialização de gás natural autorizadas pela ANP. Destas, aproximadamente a metade foi criada por empresas produtoras de gás e a outra metade por empresas que já são comercializadoras de energia elétrica, além de algumas distribuidoras de gás.

A regulação estadual também evoluiu no sentido de criar um mercado aberto à competição através da regulamentação do mercado livre para o gás natural. Nos estados do Rio de Janeiro, de São Paulo, do Espírito Santo, de Minas Gerais, do Maranhão e do Amazonas, a regulação estadual criou a figura do consumidor livre, permitindo que estes agentes comprem gás diretamente de comercializadores autorizados.

Apesar dos esforços regulatórios acima descritos, a abertura não se traduziu na criação de um mercado competitivo para o gás natural. Praticamente todas as empresas produtoras de gás no país vendem sua produção de gás para a Petrobras (com exceção da Eneva no Maranhão). A Petrobras é também a única importadora de gás da Bolívia e através do GNL e, portanto, continua monopolista de facto na oferta de gás nacional e importado para as distribuidoras de gás do Brasil. Atualmente, apenas um consumidor livre compra gás diretamente do produtor. Trata-se de uma termelétrica localizada no estado do Rio de Janeiro que pertence ao grupo Eletrobrás e que compra gás da Petrobras.

A situação descrita acima deixa claro que não basta inserir na regulação a possibilidade de um mercado livre para o gás natural. A criação de um mercado eficiente e competitivo para o gás exige um esforço para reduzir tanto as barreiras à entrada para os comercializadores como os custos de transação na comercialização do gás. A experiência internacional demonstra que a introdução da competição passa por reformas estruturais para redução de barreiras à entrada e viabilização de um nível mínimo de competição, além da formatação de um mercado tanto para capacidade de transporte de gás, como para a molécula.

Este foi o caso de países como o Reino Unido, a Argentina, a Itália e a Espanha. Em todos estes países, o mercado do gás era dominado por um monopólio estatal, tal como no Brasil, e foi necessário realizar reformas estruturais com a alienação de ativos e introdução de restrições regulatórias ao poder de mercado da empresa dominante.

O programa de desinvestimentos da Petrobras representa uma oportunidade única para reestruturação da indústria de gás no Brasil. Entretanto, para surtir efeitos positivos na formatação de um mercado competitivo para o gás, é importante que o processo de desinvestimento da Petrobras ocorra no bojo de uma reforma regulatória da indústria.

Sem uma perspectiva efetiva de competição no mercado de gás, os compradores destes ativos tendem a exigir garantias que se materializam em contratos da própria Petrobras de compra de serviços de transporte (caso das transportadoras de gás), ou suprimento de gás (caso das térmicas ou distribuidoras). Na medida em que o valor dos ativos depende direta ou indiretamente da participação da Petrobras no mercado de gás no Brasil, a alienação dos ativos sem uma reforma regulatória pode resultar na manutenção do controle do mercado pela Petrobras e o surgimento de monopólios privados ao longo da cadeia.

O programa “Gás para Crescer”, capitaneado pelo Ministério de Minas e Energia – MME, visa exatamente identificar e promover mudanças regulatórias e legais que contribuam para reduzir as barreiras à entrada de novos fornecedores de gás, promovendo uma reforma regulatória de forma coordenada com as mudanças na estrutura da indústria resultantes do processo de desinvestimento da Petrobras e também da eventual privatização dos ativos dos governos estaduais na distribuição.

Ademais, é fundamental avançar numa agenda de formatação de um mercado de gás natural reduzindo-se o nível dos custos de transação. Da mesma forma que no setor elétrico, a comercialização de gás exige um arcabouço institucional específico que permita reduzir a especificidade dos ativos e seus impactos para os riscos em cada operação de venda/compra de gás natural.

No atual contexto regulatório e de mercado de gás, um novo fornecedor que queira vender  gás para um consumidor livre ou para uma distribuidora precisa realizar contratos complexos e específicos para cada transação. Para cada operação de venda de gás natural, é necessário realizar um ou mais contratos diferentes de transporte de gás, especificando pontos de entrada e de saída, com atributos de duração, frequência e grau de interruptibilidade semelhantes. Ademais, na ausência de um mercado secundário de gás, cada negociação deve considerar os riscos de interrupção de suprimento e seus impactos para as partes em negociação, afim de estabelecer precificar as garantias. Tudo isto se traduz em custos de transação elevados para novos fornecedores e vantagens competitivas para o fornecedor incumbente.

A experiência internacional demonstra que a redução dos custos de transação passa pela mudança na forma de tarifação dos serviços de transporte de gás, através da adoção da tarifação via metodologia de entrada e saída e a integração dos serviços de transporte das diferentes empresas de transportadoras. Neste tipo de tarifação os carregadores pagam para injetar gás na rede e consumidores pagam para retirada do gás. Desta forma, cada vendedor pode comercializar o gás para qualquer consumidor livre ou distribuidora, desde que pague por uma capacidade de entrada no sistema. Da mesma forma, cada comprador pode adquirir o gás de qualquer vendedor habilitado, desde que tenha um contrato com reserva de capacidade de retirada do sistema de transporte.

Além de reduzir o custo de transação no transporte de gás, é fundamental promover a liquidez do mercado. Isto pode ser feito através da criação de um mercado secundário de gás, permitindo aos compradores de gás revender o gás contratado. Ademais, é possível ainda formatar um mercado de ajuste de gás para promover o equilíbrio de pressão do sistema de transporte. Neste caso, compradores de gás que retirassem montantes além do seu contrato de suprimento, seriam obrigados a comprar gás em um mercado de curto prazo (entregas diárias ou semanais). Para isto, é necessário formatar e padronizar contratos para comercialização no mercado de ajuste.

Estes seriam os primeiros passos de uma longa caminhada que poderia resultar no desenvolvimento de um mercado competitivo de gás natural no Brasil, onde o preço do gás seria determinado pela concorrência entre fornecedores de gás e não através de fórmulas com referência a outros mercados. A caminhada é longa e quanto mais o Brasil tardar a dar os primeiros passos, maior será a distância do mercado de gás nacional em relação ao nível de desenvolvimento dos mercados internacionais de gás natural.