Velhos cenários e velhas estratégias

Conviver com incertezas, ou, mais contundentemente, com ignorância sobre o futuro, é uma característica inerente à própria existência humana. Há situações, como é o caso da pandemia que estamos enfrentando, em que as incertezas são ainda mais desconfortáveis e desafiadoras. A formulação de cenários e adoção de medidas para enfrentar os desafios que nossa imaginação conseguir conceber é estratégia com bons precedentes de êxito. Cenários fundamentados em acúmulo de experiência e conhecimento podem contribuir decisivamente para a elaboração de planos para enfrentar novas realidades ou cenários antigos que se repetem.

Contudo, por mais que sejamos capazes de imaginar cenários extremos e bem fundamentados, a realidade sempre surpreende e supera nossa capacidade de imaginação.

Há pouco mais de um ano, não tínhamos certeza sobre se haveria vacinas, nem tampouco sobre sua eficácia e duração dos efeitos imunizantes. Tínhamos também poucas certezas sobre as tendências dos preços e da própria cadência do setor de óleo e gás no Brasil e no mundo.

Hoje, estamos em plena campanha global de vacinação. Os resultados nos países que se adiantaram na obtenção e aplicação das vacinas são incontestáveis. Até exigências sobre uso de máscaras começam a ser flexibilizadas em países que avançam mais rapidamente em suas campanhas de vacinação. Mesmo no Brasil, onde há evidências de falhas na obtenção de vacinas e na gestão da vacinação, temos já dezenas de milhões de pessoas imunizadas e alguns resultados positivos, embora ainda lentos e insuficientes para flexibilizar medidas protetivas.

Durante esse último ano, pudemos observar que o Butantan, a Fiocruz, a Anvisa e outras instituições brasileiras ligadas à saúde são robustas e capazes de dar respostas eficazes a desafios sanitários. Mas observamos também que estas instituições e outras mais críticas, como o SUS, precisam ser fortalecidas. São robustas, mas não indestrutíveis.

O setor de petróleo testemunhou estabilidade de preços e avanços nos investimentos necessários à exploração e ao crescimento da produção de óleo e gás. A Nova Lei do Gás (Lei 14.134/2021) foi finalmente sancionada. Embora ainda haja aspectos infralegais a serem desenvolvidos, o efeito dela já foi sentido, com alguns projetos antes colocados em modo de espera finalmente evoluindo.

Mas a questão do petróleo e a cadência de sua evolução tornaram-se assuntos menores frente à grande e recente novidade. Ela preserva elementos de incerteza e apresenta potencial para induzir mudanças relevantes na economia global. Trata-se da eleição de Joe Biden para o governo dos EUA e de suas ações iniciais. Embora a substituição de Trump pudesse ser prevista até mesmo em cenários não extremos, o posicionamento de Biden, particularmente a respeito do papel do Estado na economia, traz surpresas e ainda precisa ser compreendido e digerido. Seu discurso ao Congresso dos EUA, no dia 28 de abril, apesar de contundente, parece ser apenas uma espécie de “ponta de iceberg” de modificações que tomam corpo.

Biden conduziu os EUA de volta aos acordos globais sobre mudanças climáticas. Anunciou injeção de mais de 3 trilhões de dólares na economia do país. Enfatizou a importância da inclusão social e da implantação de benefícios habituais em países europeus como instrumentos para o crescimento econômico. Apontou a progressividade tributária, isto é, o aumento da taxação dos mais ricos, como mecanismo indispensável para pavimentar novo ciclo de crescimento do país.

Apesar das dúvidas sobre a viabilidade de aprovação de todas as medidas sendo propostas, pois o Congresso dos EUA passou há pouco por transição turbulenta e conta com oposição numerosa e bem articulada, pode-se considerar cenário em que parte expressiva das propostas de Biden será implantada. Quando somadas àquelas que já estão em curso, pois não dependem do Congresso, o resultado é que o cenário que se avizinha é o de começo de um novo e vigoroso ciclo de crescimento econômico dos EUA.

As mudanças dos EUA têm viés heterodoxo e desenvolvimentista. São muito semelhantes a medidas observadas na China e em outros países asiáticos e nos EUA, durante sua industrialização, no início do Século XIX e após a crise de 1929, e em outros momentos e circunstâncias. Não são, afinal, novas. De saída de uma pandemia combatida com energia e exatidão exemplares, a China anuncia crescimento a taxas de 2 dígitos. Se o feito se repetir nos EUA, ainda que em menor escala, os efeitos sobre o Brasil serão igualmente positivos. Mas, novamente, de curto prazo e insustentáveis.

Serão positivos, pois ciclos de crescimento econômico mundial costumam vir acompanhados de aumento de demanda e preços de commodities. Isto é, os setores brasileiros da agroindústria, de minérios e de outros recursos naturais tendem a crescer em razão deste possível cenário de crescimento mundial. O setor de petróleo, pelas mesmas razões, tende também a crescer.

Contudo, não será a primeira vez que ciclos positivos nos preços de commodities contribuem para a economia do Brasil, mas com efeitos superficiais, se não nulos, para reverter a desindustrialização que há décadas marca o país, ou para começar novo ciclo de industrialização. A adoção de velhas estratégias vai provocar, novamente, soluços curtos de crescimento.

É paradoxal que estejamos perante cenários velhos e que se repetem ciclicamente e perante resultados indesejados que também tendem a se repetir, mas que ainda assim não se vislumbre adoção de novas estratégias para induzir industrialização vigorosa e crescimento econômico estável do país. As vantagens comparativas proporcionadas pelos nossos recursos naturais têm promovido, há décadas, talvez há séculos, a perpetuação da dependência desses recursos, num mecanismo autossustentado de estagnação econômica.

A saída desse mecanismo e de seus efeitos deletérios não será natural ou automática. Repetir velhas estratégias não costuma produzir efeitos diferentes mediante cenários que igualmente se repetem. A resposta está, tal como foi e novamente é nos EUA e nos demais países industrializados ou em franca industrialização, na adoção de estratégias que visem aumentar a diversidade e os mercados atingidos pelos produtos manufaturados no Brasil.

No caso do setor brasileiro de óleo e gás, é preciso reverter um quadro igualmente paradoxal e indesejável. Enquanto aumentamos nossa produção e exportação de recursos naturais – a commodity petróleo –, testemunhamos queda na atividade econômica da cadeia produtiva associada ao setor. Há redução nas atividades de engenharia, de construção de novas embarcações, de fabricação de equipamentos, entre outras. Essa redução tem por causa fundamental a baixa competitividade da indústria nacional.

A competitividade, no sentido de capacidade de oferecer bens e serviços com preço e qualidade que os tornem preferidos, depende de duas grandes classes de fatores. Os conjunturais, como contextos cambiais, disponibilidade de instrumentos financeiros, demanda e outros, que devem ser tratados pelos governos por meio de medidas específicas e pontuais. E os estruturais, como produtividade das empresas e qualidade dos produtos e serviços realizados pelas empresas.

Nossa conjuntura é positiva. Além do cenário de crescimento da demanda por commodities que o posicionamento de Joe Biden parece induzir, temos previsão de muitos investimentos em infraestrutura no Brasil e câmbio favorável a exportações. São situações que podem se modificar, mas que mostram sinais de longevidade e que podem ser neutralizadas por ações pontuais do governo.

A questão estrutural é muito mais desafiadora e complexa. Temos boas instituições educacionais e técnicos e engenheiros bem formados e experientes no setor de óleo e gás. Temos parque industrial diversificado e razoavelmente moderno. Temos empresas com sistemas de gestão eficazes e capacidade de desenvolver inovações e, portanto, aumentarem sua produtividade. Diferentemente de países realmente não industrializados, o Brasil é um país emergente com os recursos necessários para se tornar industrializado. O setor de óleo e gás pode ser classificado, como tantos outros no país, como ilha de desenvolvimento tecnológico, pois muitas tecnologias de exploração offshore foram desenvolvidas aqui.

O que nos falta para crescer e adquirir as competências que vão tornar a indústria brasileira de óleo em crescente e estável é mobilizar esses recursos para desenvolver setor exportador de bens e serviços. A exportação, além de dar acesso a mais mercados e demanda, dá acesso a conhecimentos que são indutores de mais produtividade e, portanto, de competitividade e crescimento.

Como evidenciado a partir das experiências de tantos outros países, a maneira mais eficaz de criar país exportador de bens e serviços industrializados é modificar suas políticas públicas e abandonar instrumentos que busquem Industrialização por Substituição de Importações, a chamada ISI. As evidências da ineficácia da ISI são inúmeras e implacáveis. É preciso substituí-las por mecanismos indutores de exportações. No caso do setor de óleo e gás, em que já existem instrumentos robustos e de certo modo flexíveis, seria o caso de, por iniciativa do CNPE ou do Congresso, modificar as regras de Conteúdo Local (CL), de Pesquisa, Desenvolvimento e Inovação (PDI), o Repetro e o Regulamento de Licitação e Compras da Petrobras (RLCP).

Embora eventuais modificações nestas regras requeiram estudos aprofundados, sua essência, hoje fundamentada em ISI, poderia ser substituída por foco em exportações. Deste modo, pode-se sugerir que empresas que exportem, por exemplo, 20% de seus bens e serviços petroleiros tenham seu CL real multiplicado por 1,2. Empresas que estejam buscando desenvolver inovações para atender mercados internacionais tenham preferência explícita no uso dos recursos de PDI. Por meio de um Repetro modificado, as empresas tenham estímulos adicionais para exportar seus bens e serviços. Empresas que exportem sejam priorizadas por meio de alterações no RLCP, de modo que a Petrobras e seus fornecedores trabalhem em conjunto para aumentar exportações de bens e serviços.

Os casos de sucesso em políticas de estímulo a exportação de bens e serviços industriais trazem evidências de que esses instrumentos devem ser temporários e associados a contrapartidas de desempenho das empresas que sejam de algum modo beneficiadas.

Entre as externalidades positivas do foco em exportações estão os avanços tecnológicos das empresas brasileiras. Supondo cenário em que a transição energética seja ainda mais rápida do que estamos observando – Biden parece trabalhar para isso –, empresas com competências tecnológicas para atender outros setores que não apenas óleo e gás estarão aptas a perpetuarem seu crescimento, atendendo o mercado interno e o internacional com bens e serviços industriais de alta sofisticação e valor agregado. O que poderia contribuir para nos tirar da indesejável condição de sermos exportadores de recursos naturais de baixo valor agregado.

Aumento de exportações promove crescimento rápido de empregos, sobretudo os que requerem maior qualificação e remuneram melhor, além de crescimento de receitas, lucros e arrecadação de tributos. A adoção de estratégia de exportações pela cadeia produtiva de óleo e gás do Brasil tem sido menosprezada desde o nascimento do setor. Estamos muito atrasados nisso, mas temos todos os elementos essenciais para essa transformação e indícios robustos de que o cenário que se avizinha pode tornar decisões nesse sentido inevitáveis, embora sejam difíceis de implantar e manter.