Pré-sal: perspectivas tributárias e fiscais

Liminarmente é importante destacar que o atual regime fiscal brasileiro para o E&P foi desenhado no fim da década de 1990, baseado nas premissas de que os então entrantes investidores privados no setor provavelmente iriam: (i) descobrir e desenvolver campos contendo reservatórios de 300 milhões a 500 milhões de barris; (ii) descobrir óleo cru pesado; (iii) ter preço de mercado por barril entre US$ 15 e US$ 25; e (iv) assumir risco exploratório em torno de 70% (com 30% de chance de sucesso).

Naquele tempo o Brasil não era a melhor alternativa de investimento para as petroleiras estrangeiras. Outros países revelavam-se mais atrativos, em razão de apresentarem menor risco geológico. Por isso, não obstante já oferecer uma carga tributária (direta) relativamente baixa para o setor, o Brasil teve também de garantir um benefício adicional, de modo a eliminar os proibitivos custos de importação vigentes no país.

Assim surgiu o Regime Aduaneiro Especial de exportação e importação de bens destinados às atividades de pesquisa e de lavra das jazidas de petróleo e de gás natural (Repetro), o qual não só reduziu os referidos custos de importação como também reduziu a pesada carga tributária incidente sobre bens e equipamentos produzidos no país.

As premissas utilizadas na construção do sistema fiscal do E&P brasileiro, porém, hoje estão superadas. As descobertas na camada do pré-sal indicam risco exploratório muito menor do que nos anos 90 (próximo a zero, consoante as alegações das autoridades brasileiras), bem como a existência de campos supergigantes, cujo petróleo tem seu preço em patamares próximos, ou até superiores, a US$ 70 o barril.

Tal mudança nas premissas já autorizaria um aumento na tributação do setor, muito justo, aliás, desde que restrito à atividade produtora, realizada nas novas fronteiras exploratórias. Os projetos do governo parecem seguir essa direção. Algumas más notícias, entretanto, relacionam-se não à tributação da produção de petróleo, mas sim à indústria nacional, fornecedora de bens e equipamentos ao setor de E&P.

Em novembro de 2007 foi celebrado o Convênio ICMS Confaz n.º 130/07, que modificou radicalmente o regime do ICMS aplicável à importação e ao fornecimento de bens e equipamentos destinados a E&P. O convênio tratou de substituir o regime anterior de equiparação à exportação por um novo e complexo regime de isenções nas operações antecedentes e final, essa última destinada à pessoa no exterior, para posterior readmissão pelo Repetro.

Ao agir assim, extinguiu um eficiente sistema que impedia o carregamento de custos de ICMS através da cadeia de investimentos no setor do E&P, fazendo com que os fornecedores supostamente “beneficiados” com isenção sejam obrigados a estornar os créditos de ICMS relativos às operações anteriores (incidentes em insumos e matérias-primas), os quais, em consequência, passaram a ser incorporados aos custos de produção.

Não bastassem as mudanças relativas à tributação pelo ICMS na cadeia de E&P, já se ouve também agências e bancos governamentais aventarem, publicamente, ser “aconselhável eliminar os atuais benefícios fiscais que as empresas fornecedoras estrangeiras têm recebido, prejudicando a indústria nacional”. Tais sugestões se referem ao Repetro e, infelizmente, representam potencial violação de basilar princípio de política fiscal e tributária: “não se tributar produção, nem investimento, mas sim, a renda da atividade”.

Equalizar os fornecedores locais e estrangeiros através do incremento da tributação parece estar se consolidando como uma tendência no Brasil. É possível que tal movimento seja influenciado pela exuberância causada pelas descobertas do pré-sal, a qual pode se tornar intensamente negativa se chegar a beirar a irracionalidade.

Exuberância e irracionalidade podem até conviver em mercados de ciclos curtos e imediatistas, como o financeiro, porém é desaprovado de imediato em mercados nos quais os ciclos de investimentos e retornos levam anos para serem concretizados, como o de E&P. Garantir a desoneração do investimento neste setor constituir-se-ia em exemplo de estabilidade e racionalidade, passo firme na direção do desenvolvimento e modernização do marco fiscal brasileiro para a exploração e produção de petróleo e gás natural.

Ivan Tauil é sócio do Tauil & Chequer Advogados e Carolina Bottino é advogada do Tauil & Chequer Advogados