Fundo de Estabilização de Preços de Combustíveis: Desafios para Implementação e Sustentabilidade

1 - Introdução

A elevação dos preços do petróleo no mercado internacional nos últimos meses em resposta à recuperação da economia mundial com o arrefecimento da pandemia gerou um debate e propostas para mudanças das políticas de preços dos combustíveis no Brasil. A recente disparada dos preços com guerra da Ucrânia deve impulsionar ainda mais este debate. Entretanto, a aprovação de projetos de forma rápida, sem que haja tempo hábil para estudos de impactos regulatórios, é um caminho perigoso para o mercado de energia brasileiro.

Uma das propostas apresentadas pelo Congresso Nacional é o PL nº 1.472/2021 que cria a Conta de Estabilização de Preços de Combustíveis (CEP-Combustíveis). Trata-se de um fundo de estabilização de preços, através da fixação de bandas móveis de preços de venda por produtores e importadores às distribuidoras. A CEP – Combustíveis utilizará recursos arrecadados quando os preços fixados para banda inferior forem mais elevados que os preços de referência no mercado internacional. O projeto prevê ainda a transferência de recursos públicos para capitalizar a CEP caso o fundo se esgote.

A experiência internacional sobre a criação e implementação de fundos de estabilização de preços é bastante rica. Muitos países criaram fundos de estabilização, sendo que muitas experiências foram malsucedidas. Por isto, é fundamental uma avaliação criteriosa por parte das autoridades energéticas sobre a viabilidade de implementação, as condições de sustentabilidade, e o custo regulatório dos fundos de estabilização. Este artigo pretende dar uma contribuição nestas três dimensões de análise, considerando as lições da experiência internacional.

2 - Lições da Experiência Internacional

Os fundos de estabilização de preços foram adotados por muitos países como forma de conciliar promoção da estabilidade dos preços dos combustíveis com a participação privada no mercado e a eliminação de subsídios. A ideia básica deste tipo de fundo é cobrar mais quando os preços mundiais dos combustíveis estão baixos e usar as economias para subsidiar os preços domésticos quando os preços mundiais dos combustíveis estiverem elevados. Esta ideia tem um apelo intuitivo, e sugere que é possível reduzir a transmissão da volatilidade dos preços internacionais do petróleo, sem distorcer o processo de competição e com baixo custo orçamentário. Entretanto, como veremos adiante, a implementação deste tipo de fundo é extremamente complexa com um grande impacto potencial sobre as contas públicas. Ademais este tipo de política pode ter um custo e impacto regulatório muito elevado.

É grande o número de países que adotam ou já adotaram fundos de estabilização como instrumentos de precificação de combustíveis, como, por exemplo: Camarões, Chile, Colômbia, Gabão, Peru, Tailândia e Vietnã (Kojima, 2016). A análise da experiência destes países deixa claro que existem vários desafios a serem enfrentados para a implementação, a operação e a sustentabilidade econômica dos fundos.

Quanto à implementação dos fundos, o principal desafio é a sua capitalização inicial. Se o fundo for criado quando o preço de mercado estiver abaixo do valor fixado pelo governo, a diferença pode ser utilizada para capitalizar o fundo. Entretanto, quando os preços estão baixos, não existe motivação política para a criação dos fundos. Em geral estes fundos são criados quando o preço de mercado se encontra em patamares elevados, como é o caso atual do Brasil. Por esta razão, para que o fundo tenha algum impacto, é necessária sua capitalização inicial através de recursos públicos, o que implica em subsídios aos combustíveis fósseis.

Caso o mercado de combustíveis seja liberalizado, é necessário o desenvolvimento de um complexo arcabouço regulatório para fixar preços de referência, banda de preços para o mercado doméstico, além dos procedimentos para que todas as empresas fornecedoras de combustíveis possam contribuir ou receber recursos do fundo.

Por fim, existe o desafio da sustentabilidade ao longo do tempo. A experiência internacional demonstra que esta sustentabilidade é muito difícil de se obter na prática. Primeiro porque o financiamento apenas com recursos arrecadados durante os períodos de preços baixos pressupõe a capacidade dos agentes públicos fixarem bandas de preços alinhadas com os preços médios do petróleo em determinado período. Isto pressupõe não só uma capacidade de previsão de preços, mas que efetivamente os preços convirjam para uma média estimada.

Por outro lado, em geral, o governo atua de formas distintas quando os preços estão altos e baixos. No primeiro caso, o público reivindica diminuição dos preços em função dos impactos da carestia dos combustíveis no bem-estar social e inflação. Quando os preços internacionais do petróleo caem, não há apoio político para aumentar os preços para capitalizar o fundo. Desta forma, existe uma tendência de comportamento assimétrico do governo, que é utilizar um forte capital político para minimizar a elevação em momentos de alta do petróleo e pouco capital político para elevar os preços em momentos de preços baixos no mercado internacional.

Países como Chile, Peru e Colômbia são exemplos que precisaram realizar transferências orçamentárias e contrair empréstimos vultosos para capitalizar o fundo. No Chile o Fundo de Estabilização dos Preços do Petróleo (FEPP) criado foi implementado com um empréstimo de US$ 200 milhões do Fundo de Estabilização do Cobre. Os recursos acumulados no fundo não foram suficientes para garantir a estabilização dos preços, o que levou o Estado a fazer vultosos aportes para sua capitalização. Em 2005, o Governo tentou reformar o FEPP e criou o Fundo de Estabilização de Preços dos Combustíveis (FEPC). Entretanto, este novo fundo teve o mesmo destino do primeiro, causando um enorme desequilíbrio nas contas públicas. Em 2011, o governo decidiu eliminar a política de fundo de estabilização e adotou uma política de impostos flexíveis sobre combustíveis.

Por sua vez, o Peru criou o Fundo de Estabilização de Preços dos Combustíveis Derivados de Petróleo - FEPC em 2004. O FEPC também sofreu o problema do desequilíbrio financeiro, o que implicou na necessidade de utilização de recursos públicos para sua capitalização de forma recorrente.  O caso colombiano não é diferente. Em 2007 foi criado o Fundo de Estabilização dos Preços dos Combustíveis na Colômbia, com uma injeção de US$ 170 milhões de recursos públicos. Nos últimos cinco anos, o FEPC colombiano tem apresentado déficit muito elevado. Ao final de 2021, a situação do fundo era delicada, com seu déficit estimado em US$ 2,239 bilhões, o que corresponde a 0,8% do PIB do país.

3 - A proposta do Fundo de Estabilização de Preços no Brasil

A proposta em discussão no Senado Federal altera a Lei nº 9.478 de 1997, apresenta novas diretrizes para os preços dos derivados de petróleo comercializados no Brasil e cria a Conta de Estabilização de Preços de Combustíveis (CEP-Combustíveis). Com a criação da CEP – Combustíveis o Poder Executivo regulamentará a utilização de bandas móveis de preços com a finalidade de estabelecer limites para variação de preços dos derivados de petróleo e GLP, definindo a frequência de reajustes e os mecanismos de compensação.

A CEP – Combustíveis prevê transferências de recursos para os agentes produtores e importadores em situações em que o preço de referência estiver acima do limite superior fixado pelo governo. Por outro lado, quando o preço de referência estiver mais baixo que o limite inferior, os produtores recolherão a diferença em favor da CEP – Combustíveis. O fundo seria individualizado por derivado de petróleo e GLP e um preço de referência seria definido para cada combustível.

Quando o fundo não tiver recursos disponíveis para ressarcir os produtores e importadores em situações em que os preços de referência estiverem acima da banda superior, seria possível utilizar recursos públicos para capitalizar a CEP – Combustíveis. A proposta prevê as seguintes fontes de recursos públicos para capitalizar o fundo: i) participações governamentais relativas ao setor de petróleo e gás destinadas à União resultantes do regime de concessão e resultantes da comercialização do excedente em óleo no regime de partilha de produção, ressalvadas vinculações estabelecidas na legislação; ii) dividendos da Petrobrás pagos à União;  iii) receitas públicas não recorrentes relativas ao setor de petróleo e gás, em razão da evolução das cotações internacionais do petróleo bruto, desde que haja previsão em lei específica; iv) o superávit financeiro de fontes de livre aplicação disponíveis no Balanço da União, em caráter extraordinário.

3.1 – Desafios da Implementação

Caso a proposta seja aprovada e se queira implementá-la no calor da disparada dos preços internacionais, o MME e a ANP terão que se mobilizar para rapidamente construir um complexo arcabouço regulatório para fixar os preços de referência, determinar a banda de preços para cada combustível e estabelecer as regras operacionais para transferência de recursos entre o fundo e os agentes, além das regras para sua fiscalização.

A definição de preços de referência para o suprimento de combustíveis no Brasil não será uma tarefa fácil. Primeiramente, definir um marcador de preço internacional para cada tipo de combustível não será uma tarefa tão simples. O custo real de aquisição dos combustíveis varia muito no mercado, e os agentes têm visões diferentes sobre qual preço internacional representa melhor seus custos reais. Ademais, existem enormes diferenças de custo logístico de suprimento no território nacional. Tendo em vista a extensão territorial do país e sua complexidade logística será necessário fixar diferentes preços de referência para diferentes regiões. Ainda mais complexo será estimar os custos logísticos para cada região.

Superadas as questões acima, viria o principal desafio da implementação que é a capitalização inicial do fundo. No contexto atual de preços muito elevados, a única opção seria transferir imediatamente recursos orçamentários para a capitalização inicial do fundo. Ou seja, a criação do fundo em um contexto de preços elevados exige necessariamente a definição de um subsídio aos combustíveis com recursos públicos, com impactos fiscais relevantes.

A criação de um subsídio aos combustíveis fósseis certamente enfrentaria questionamentos dos produtores de energia renovável e dos ambientalistas. Uma das diretrizes do projeto de lei prevê “garantia da neutralidade dos mecanismos de estabilização do preço de combustíveis derivados de petróleo e GLP, inclusive derivados de e gás natural em relação à competitividade dos biocombustíveis”. Assim, será necessário definir concretamente a neutralidade dos subsídios para os produtores de biocombustíveis, inclusive para o etanol hidratado, que é um substituto perfeito da gasolina.

3.2 - Condições de Sustentabilidade

A experiência internacional mostra é mais fácil criar um fundo de estabilização do que garantir sua sustentabilidade. O desafio da sustentabilidade se encontra na dificuldade técnica e política de fixar uma banda inferior significativamente acima dos preços internacionais para capitalizar o fundo. Para que o fundo se equilibre ao longo do tempo é preciso estimar uma trajetória de preços de petróleo em que o volume de recursos arrecadado quando os preços são baixos é suficiente para cobrir os gastos do fundo quando os preços são elevados. Mesmo no caso de se utilizar bandas móveis, a movimentação da banda será discricionária e sua aderência à trajetória dos preços dependerá da capacidade de previsão das autoridades energéticas. Vale ressaltar que os preços finais dependem também do câmbio. Portanto, será necessário antecipar o comportamento dos preços de referência e do câmbio para garantir o equilíbrio do fundo.

Entretanto, o maior desafio para garantir a sustentabilidade financeira do fundo é político. A experiência internacional mostra que é muito difícil resistir à pressão da opinião pública e dos grupos de interesse quando a banda de preços praticados não depende do mercado, mas da discricionaridade de agentes públicos, por mais capacitados e técnicos que sejam.

Por fim vale chamar a atenção sobre o volume de recursos públicos necessários para que o fundo tenha algum impacto perceptível nos preços finais. O consumo de gasolina e diesel no país em 2021 atingiu um volume de 100 bilhões de litros. Caso se queira moderar os preços destes dois combustíveis em um real por litro durante um mês, o custo para o fundo seria de R$ 8,3 bilhões. Em seis meses o fundo gastaria 50 bilhões de reais. Estes valores deixam claro que dificilmente haveria disponibilidade de recursos públicos para reduzir significativamente os preços de todos os combustíveis em relação aos preços internacionais.

3.3 - Custo e impacto regulatório

Outro desafio importante é o custo regulatório direto e indireto. A abertura do mercado de combustíveis no Brasil implicou na multiplicação do número de agentes produtores e importadores de combustíveis. Desta forma, existe um custo regulatório direto associados aos recursos humanos e financeiros necessários para que o MME e a ANP cumpram o papel que terão na implementação e fiscalização do fundo. A experiência da implementação do subsídio ao diesel em 2018 deixou claro que a transferência de recursos públicos para empresas privadas requer procedimentos regulatórios e de controle que demandam a alocação de recursos humanos qualificados.

Este foi um gargalo muito importante na ocasião da implementação do programa de subsídios ao diesel. A equipe alocada pela ANP para avaliar e processar os pedidos de ressarcimento dos produtores e importadores não conseguiu dar celeridade aos processos. O prazo para recebimento do reembolso tornou-se um fator de incerteza, elevando o risco de atuação no mercado de diesel. O resultado foi a redução do número de agentes no mercado de diesel.

Vale ressaltar que existem também os custos indiretos. Todas as empresas que atuam no mercado de combustíveis terão de alocar recursos humanos e financeiros para cumprir as exigências regulatórias associadas ao pagamento ou recebimento de recursos do fundo. Estes custos são adicionais aos custos de operação atuais que certamente terão que ser cobertos pela margem de comercialização dos combustíveis.

Outra questão regulatória importante é como garantir que efetivamente a transferência de recursos do fundo para os produtores e comercializadores se reflita nos preços finais aos consumidores. Esta questão é um desafio importante porque os preços finais e as margens de distribuição e de revenda são livres. A transferência de recursos públicos para produtores e importadores certamente terá que passar pelo escrutínio político, fiscalização das instituições de controle como o TCU, além da regulação da ANP. Qualquer tentativa de garantir que os descontos no preço no atacado sejam refletidos no preço de varejo apresentaria um custo regulatório extremamente elevado.

Por fim, uma vez definida a proposta de regulamentação do fundo, é fundamental uma análise de impacto regulatório sobre o processo de abertura do mercado de combustíveis no país e sobre a dinâmica de concorrência.

4 - Conclusões

Este artigo fez uma avaliação da proposta de criação de um fundo de estabilização de preços no Brasil, e deixou claro que a criação de um fundo de estabilização de preços financiado com recursos públicos implica em subsídios diretos aos combustíveis fósseis. A criação de subsídios aos combustíveis fósseis é um passo que certamente terá implicações fiscais e macroeconômicas e criará obstáculos para o país nas negociações de acordos comerciais internacionais e para a entrada do país na OCDE.

O artigo mostrou que este tipo de fundo implica em grandes desafios e elevado custo e impacto regulatório sobre o mercado de combustíveis. Este tipo de política de preços aumenta os custos e os riscos para os agentes, o que pode afetar a participação de agentes privados no mercado refino e importação de combustíveis, e colocar em risco o incipiente processo de abertura do mercado de combustíveis.

Assim, recomenda-se que os esforços para enfrentar a carestia e a volatilidade dos preços dos combustíveis se concentrem no aprimoramento da tributação e na promoção da concorrência e transparência no mercado. A experiência chilena de política de preços pode ser uma boa inspiração. O Chile experimentou sem sucesso a política de fundos de estabilização, e optou por uma política de impostos flexíveis. A política de impostos flexíveis pode ter o mesmo efeito sobre a estabilidade de preços, sem os desafios e impactos regulatórios descritos acima.

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