Tempo de reformas amplas e urgentes

Em 2020 e 2021, os gastos com a pandemia e, em 2022, a alta dos combustíveis ocasionaram uma enorme pressão fiscal. Houve também um número sem precedente de Emendas Constitucionais no ano passado. Os elevados preços dos combustíveis motivaram o “estado de emergência”, reconhecido pela Emenda Constitucional n^o 123 e deram margem às medidas que visavam diminuir o seu impacto em ano eleitoral.

Desde então, a gasolina e o óleo diesel estão no centro da discussão sobre o déficit fiscal e a ordem – ou desordem – tributária. Não sem razão: quase um décimo das receitas correntes do orçamento tem origem no petróleo e, para tanto, metade do excedente setorial é apropriado pelo Estado. A apropriação estatal se soma à segurança do abastecimento e ao valor inestimável do acesso pelos mais pobres à energia.

A importância fiscal e o impacto social dos combustíveis não demoveram os dois governos anteriores de apequenar o Estado no setor.  Em 2014, a última unidade de refino foi concluída (correspondeu à metade do projeto original da Rnest). Em 2016, com Pedro Parente na Petrobras, foi cancelado o fim da obra, assim como a construção do Comperj, cujo projeto original concebia um complexo com refino e petroquímica associados.

Em 2019, no governo Bolsonaro, o Termo de Cessação de Conduta junto ao CADE deu roupagem jurídico-administrativo ao programa de alienação de ativos. O compromisso de vender metade do refino foi iniciado pela antiga Rlam, em 2019, a segunda maior do país. Em 2021, foi a vez da Refinaria de Manaus. Dois monopólios regionais foram criados, basta ver os preços no Amazonas e na Bahia.

A BR Distribuidora, por sua vez, a maior empresa do segmento de combustíveis, teve 70% de seu controle vendido em 2019 e, em 2021, a sua integralidade. Em 2020, a engarrafadora e distribuidora de GLP foi vendida. A petroleira avançou assim na estratégia de se concentrar na exploração e produção de petróleo em águas ultraprofundas.

No gás natural, uma indústria em rede foi desmembrada. O programa “Gás para Crescer”, em 2016, fincou a bandeira do novo governo. Em 2017, ocorreu a venda de 90% da NTS, Nova Transportadora do Sudeste. No ano seguinte, tomou corpo o Decreto n^o 9.616 que regulamentou o transporte, o processamento e a liquefação por parte de capitais privados. Em 2019, o “Novo Mercado do Gás” acelerou o movimento: a TAG, Transportadora Associada de Gás Natural, foi alienada, assim como a Gaspetro, veículo de participação nas diversas distribuidoras estaduais.

Em 2021, foi a vez do Polo Alagoas, que incluiu uma UPGN, campos e gasodutos de escoamento. Em 2022, o mesmo aconteceu com o Polo Potiguar e, além dos campos e da refinaria Clara Camarão, foi incluído um terminal portuário e a UPGN Guamaré. O Congresso Nacional, em 2021, aprovou a Lei n^o 14.134 que dispõe sobre a “abertura” do mercado; de fato, coroa sua desintegração.

Também organizado em rede, não foi diferente no setor elétrico. A privatização da Eletrobras se viabilizou após duas tentativas fracassadas de Projetos de Lei (em 2018 e 2019). Em 2021, o governo assinou a MP n^o 1.031, que se converteu na Lei n^o 14.182 em julho daquele ano. Em 2022, seguiram-se os Decretos n^o 11.042 e 11.091, que detalharam os procedimentos para a “desestatização da empresa Centrais Elétricas Brasileiras” (um terço da capacidade de geração e metade da transmissão disponível no país). As mudanças legais e infralegais não se atêm só a isso, determinam a construção de termelétricas onde não existem gasodutos e procuram tornar a operação de venda irreversível.

O que aqui interessa são os tributos e encargos que incidem no preço final e não somente dos combustíveis automotivos. Tanto o gás natural, quanto a eletricidade, também são fortemente taxados. O consumo é pouco sensível às alterações de preço e o comprador está capturado pelo vendedor, por não ter como substituir o energético. O fisco se aproveita e faz das distribuidoras de eletricidade e gás natural, as responsáveis por recolher as obrigações que recaem no preço final (o custo de arrecadação não podia ser mais baixo).

Resultado da oportunidade com a comodidade: em maio de 2022, na região Sudeste, para residências e pequenas indústrias, no preço do gás natural, mais de um quinto eram encargos e tributos. Em 2021, na média, esses recolhimentos alcançavam quase metade do preço da eletricidade - 44% - sendo que 31% eram tributos e 13%, encargos “setoriais”.

O peso da arrecadação fiscal, extrafiscal e parafiscal não é tudo, o impacto do preço na inflação e no custo de vida das famílias é evidente e, como visto, o efeito distributivo é extremamente negativo. Confrontado à pressão fiscal agravada pela desordem tributária, o Estado se vê aleijado dos meios para intervir. Assim, nos dezoito anos antes da guerra da Ucrânia, corrigido pela inflação, o preço da gasolina subiu 22%, o GLP registrou aumento de 29% e o óleo diesel nada menos que 48%.

Enquanto isso, o Brasil deixou de ser importador para exportar mais de um milhão de barris de óleo bruto por dia. Em outros setores foi ainda mais penoso: os preços da eletricidade e do gás natural estavam entre os mais altos do mundo antes do choque e da guerra da Ucrânia. E, apesar da matriz energética renovável, nem o desempenho ambiental é meritório. Em volume, o Brasil é o sétimo maior emissor de gases de efeito estufa e, per capita, é o quarto; só estando atrás dos EUA, da Rússia e da China.

No setor energético, a tributação reproduz vícios conhecidos e que a faz única: a cobrança por dentro do ICMS, a disparidade das alíquotas entre os estados, a incidência ad valorem das imposições, a dificuldade na apuração e restituição dos créditos do IPI e do ICMS, a bitributação das contribuições na mistura de biocombustíveis com derivados de petróleo... Em escopo mais amplo, também só aqui, o imposto sobre o serviço não incide sobre o aluguel, o lucro dividido com o acionista e o juro sobre o capital próprio são isentos de qualquer taxação e o imposto sobre a renda, sem correção depois de 2015, não é nem um pouco progressivo.

Ao mesmo tempo, vale lembrar que a Constituição se ocupa dos tributos em seus pormenores, como raramente se vê em outros países, e não faltaram emendas e remendos ao estrangulamento fiscal e caos tributário atual. Sem acomodar minimamente as expectativas quanto as regras, não se realiza a segurança jurídica tão reclamada pelo capitalista. Para aqueles envolvidos com a divisão extraordinária do valor agregado e dos tributos cobrados nos preços da energia e dos combustíveis, as consequências são a falta de eficiência arrecadatória para o Estado e a carestia da conformidade para o capital, sem qualquer consideração ambiental ou sobre as mudanças climáticas. Ao final, quem paga o sobrepreço é o consumidor, mas, até quem não compra também perde, devido aos elevados custos sociais e, esses, nem no preço estão.

Foi dito, num país desigual, o impacto distributivo é fortemente negativo. E a breve crítica, aqui feita, permite avançar uma certeza: faltam integração e coordenação entre as políticas públicas no que toca a proteção ambiental, o clima, os tributos e a energia. A ausência de acordo quanto à divisão do excedente econômico é uma lacuna do contrato social que reflete a permanência de conflitos insolúveis entre interesses diversos, quando não antagônicos. O que pode explicar as repetidas e fracassadas tentativas de reforma tributária e o imbróglio fiscal a que se chegou. Nos próximos meses, vislumbra-se mais uma oportunidade para definirmos o projeto para o Brasil no século XXI. Do que se viu, deduz-se que as duas reformas devem estar sincronizadas, abarcarem o social e o ambiental, além de terem cunho fiscal e extrafiscal, para servirem de ponto-de-partida.

Luís Eduardo Duque Dutra é doutor em Ciências Econômicas pelas Universidade de Paris Nord e professor Adjunto da Escola de Química da Universidade Federal do Rio de Janeiro. É autor de Capital Petróleo: a saga da indústria entre guerras, ciclos e crises publicado pela editora Garamond.